6.1. Lagen om främjande av integration och de viktigaste utvecklingsåtgärderna
Den integrationsfrämjande verksamheten bygger på lagen om främjande av integration som trädde i kraft 2011. Integrationsprocessen, som det finns bestämmelser om i lagen, inleds med en inledande kartläggning där man utreder invandrarens tidigare utbildning, arbetshistoria, språkkunskaper, inlärningsfärdigheter samt andra omständigheter som påverkar integrationen och servicebehov. Den inledande kartläggningen ska påbörjas inom två månader från det att klientrelationen inleddes eller begäran om inledande kartläggning lämnades.
Utifrån den inledande kartläggningen utarbetas en personlig integrationsplan för invandraren och detta arbete ska inledas inom två veckor från det att den inledande kartläggningen har gjorts. Enligt integrationslagen är utgångspunkten den att kommunen och arbets- och näringsbyrån gör upp en integrationsplan tillsammans med invandraren. Ofta är det ändå så att antingen kommunen eller arbets- och näringsbyrån svarar för att göra upp integrationsplanen tillsammans med invandraren.
En invandrare har rätt till integrationsplan, om han eller hon är registrerad som arbetslös arbetssökande eller annat än tillfälligt får utkomststöd. I regel görs integrationsplaner upp för invandrare som anmält sig som arbetslösa arbetssökande. Vid arbets- och näringsbyrån har årligen knappt 8 000 första integrationsplaner gjorts upp de senaste åren, med undantag av åren 2016–2017, då cirka 10 000 första integrationsplaner gjordes upp per år till följd av ökad asylsökning år 2015. För kommunernas klienter som ska integreras och som inte direkt strävar efter att ta sig ut på arbetsmarknaden görs integrationsplaner däremot inte upp systematiskt och det finns inte heller något heltäckande utbud av lämpliga tjänster. Ett problem i kommunerna är också bristen på information. Kommunerna har inga uppgifter om hur många i kommunen som har rätt till en integrationsplan och vilka de är. (Karinen, Kortelainen, Luukkonen & Jauhola, 2020c.) Av dem som står utanför arbetskraften är det i alla kommuner de som har flyktingbakgrund som mest systematiskt kan erbjudas tjänster. Detta gäller i synnerhet kvotflyktingarna, eftersom kommunerna ofta får förhandsinformation om att de ska flytta till kommunen.
En integrationsplan kan utarbetas även för andra än de här invandrarna, om de med stöd av den inledande kartläggningen bedöms vara i behov av en plan för att integrationen ska främjas. Den första integrationsplanen ska göras upp senast inom tre år från det att det första uppehållstillståndet eller uppehållskortet beviljades eller uppehållsrätten registrerades.
Integrationsutbildning som främjar språkkunskaperna och arbetslivs- och samhällsfärdigheterna utgör ofta den första eller centrala delen av integrationsplanen. I integrationsplanen kan det också ingå frivilliga studier och andra åtgärder och tjänster som främjar integrationen och sysselsättningen. Den som gör upp planen, alltså kommunen eller arbets- och näringsbyrån, ska följa hur planen framskrider och uppdatera den.
Den tid som berättigar till en integrationsplan är högst tre år från det att den första integrationsplanen gjordes upp, men tiden kan förlängas med högst två år för att tillgodose behov av särskilt stöd. Den tid under vilken integrationsplanen är i kraft kallas ibland för "integrationstid". Begreppet är dock missvisande, eftersom det i lagstiftningen inte bestäms en enhetlig tid för integrationsplanen, utan utgångspunkten är att man kommer överens om innehållet i och längden på integrationsplanen enligt individuella behov. Den första planen görs vanligen upp för ett år. Förekomsten av en gällande integrationsplan bestämmer inte heller innehållet i de tjänster som tillhandahålls en person, och i integrationsplanen kan ett brett spektrum av olika tjänster ingå. Sett till lagstiftningen har den viktigaste skillnaden mellan en integrationsplan och en sysselsättningsplan som gjorts upp av arbets- och näringsbyrån att göra med förutsättningarna för att stödja en invandrares frivilliga studier med arbetslöshetsförmån (mer om detta i avsnitt 11.6).
I integrationslagen föreskrivs det också om integrationsplaner för minderåriga och integrationsplaner för familjer, som båda hör till kommunernas ansvar. För minderåriga som anlänt utan vårdnadshavare och som fått uppehållstillstånd ska det alltid utarbetas en integrationsplan. En integrationsplan för en familj ska utarbetas i synnerhet när det finns behov att stödja ett barns utveckling genom att stärka föräldrarna. Målet är att förhindra att familjemedlemmarna integreras i olika takt och att stödja föräldrarna i deras fostringsuppgift.
Integration på svenska
Integrationslagen ger invandrarna möjlighet att få tjänster vars syfte är att stödja invandrarens möjligheter att inhämta tillräckliga kunskaper i finska eller svenska. Undervisning i finska eller svenska kan ordnas som integrationsutbildning, antingen som arbetskraftsutbildning eller som frivilliga studier. Den allmänna språkexamen som krävs vid ansökan om medborgarskap kan avläggas på finska eller svenska.
Främjande av integration har ordnats på svenska främst i Nyland, Egentliga Finland och Österbotten. Enligt statsrådets principbeslut om nationalspråksstrategin (2012) ska utlänningar som bosätter sig i Finland systematiskt ges information om Finlands tvåspråkighet, dess betydelse på arbetsmarknaden och om kursutbudet i finska och svenska i den service som erbjuds enligt integrationslagen. I principbeslutet rekommenderas dessutom att de som upphandlar integrationsutbildning för vuxna invandrare, i synnerhet på tvåspråkiga orter, i upphandlingen beaktar behoven av utbildning i finska och svenska språket så att en arbetslivsorienterad inlärning av finska och svenska är möjlig. Vid valet av integrationsspråk är det viktigt att ta hänsyn till invandrarens situation som helhet.
Situationen för integrationsfrämjandet på svenska har utvärderats i en utredning av Kommunförbundet år 2017. I rapporten framhålls att man behöver öka medvetenheten om möjligheterna att integreras och sysselsättas på svenska, utveckla nätverken bland de svenska integrationsaktörerna, förbättra utbildningsmöjligheterna på svenska bland annat med hjälp av digitala lösningar och förbättra möjligheterna att lära sig svenska och finska parallellt.
Påskyndande av invandrarnas utbildnings- och sysselsättningsvägar
Utvecklingen av invandrarnas utbildnings- och sysselsättningsvägar stärktes som ett led i statsminister Sipiläs regerings handlingsplan om integrationen (Invandrare till kommuner, utbildning och arbete, 3.5.2016). Som ett led i verkställandet av planen har flera olika reformer genomförts i utbildnings- och servicesystemet:
- Integrationsutbildningen ändrades för att bli mer inriktad på arbetslivet och för att beakta olika kundsegment.
- Den grundläggande utbildningen för vuxna ändrades.
- Läs- och skrivundervisningen överfördes till utbildningen inom fritt bildningsarbete från och med 2018.
- Antagningen av invandrare till yrkesutbildning blev snabbare då det allmänna språkkunskapskravet slopades.
- Den nya modellen med ansvarshögskolor utvecklades för att stödja identifieringen av högskoleutbildade invandrares kompetens och påskynda erkännandet av deras behörighet.
- För dem som befinner sig utanför arbetskraften, i synnerhet de som sköter barn hemma, skapades en ny utbildningsmodell.
- För att främja snabb sysselsättning av invandrarna inrättades en modell för investeringar med samhällseffekt, SIB-projektet (Social Impact Bond), särskilt för branscher där det finns flaskhalsar i fråga om arbetskraften. I projektet samlades medlen för verksamheten in av investerare, som också tog på sig den ekonomiska risken med projektet.
- I kommunerna har kompetenscenterverksamhet för invandrare utvecklats, där arbets- och näringsförvaltningen, kommunerna och läroanstalterna lotsar kunderna till lämplig utbildning och ut på arbetsmarknaden på ett flexibelt sätt.
På uppdrag av statsminister Marins regering har dessutom bland annat följande åtgärder genomförts för att effektivisera invandrarnas integration och sysselsättning:
- Kommunernas kompetenscenterverksamhet har utvecklats och utvidgats.
- Väglednings- och rådgivningstjänsterna för invandrare har utvecklats, tillgängligheten förbättrats och kvaliteten förenhetligats.
- Arbetslivets mottaglighet har stärkts genom ett program för mångfald i arbetslivet.
6.2. Bedömningar av främjandet av integrationen: Positiv utveckling, ytterligare åtgärder behövs
De senaste åren har det publicerats flera undersökningar och en del av dem granskar integrationspolitiken på en allmän nivå, medan andra tydligare är inriktade på ett visst delområde. En av de senaste allmänna bedömningarna av integrationspolitiken är en internationell jämförelse av integrationspolitiska arrangemang (MIPEX 2020), enligt vilken det finländska systemet kommer på en andra plats i en jämförelse av hur bra systemet fungerar i 52 länder. Detta innebär att Finland klättrat tre placeringar jämfört med den bedömning som publicerades 2015. Finland har varit framgångsrikt i jämförelser som gäller arbetsmarknad, utbildning, politiskt deltagande, permanenta uppehållstillstånd och naturalisation. Finland har inte varit med i jämförelsen av en del indikatorer (bland annat hälsa och diskriminering).
År 2018 gjorde OECD på uppdrag av Finland en bedömning av den finländska integrationspolitiken och enligt den har utvecklingsarbetet i fråga om integrationsåtgärderna under de senaste åren gått i rätt riktning. OECD (2018) har dock rekommenderat att Finland ska uppmärksamma att invandrarna bland annat har lägre sysselsättningsgrad än den övriga befolkningen, att inlärningsresultaten underskrider den målnivå som ställts upp för språkkunskaperna i integrationsutbildningen och att integrationstjänsterna för de invandrare som står utanför arbetskraften befinner sig långt från arbetslivet. (OECD, 2018.)
Som bakgrund till betänkandet om hur integrationen fungerar beställde riksdagens revisionsutskott en undersökning av hur integreringsåtgärderna fungerar av Stiftelsen för Rehabilitering. Slutsatserna av undersökningen är att för att främjandet av integrationen ska fungera förutsätts kompetensutveckling för sakkunniga inom integrations- och basservicen, samordning och fungerande samarbetsstrukturer samt möjligheter för de sakkunniga att erbjuda vägledning som utgår från dem som ska integreras. På servicenivå anses det viktigt att identifiera varierande kompetens och bygga flexibla servicehelheter för alla faser i integrationsprocessen. Enligt undersökningen skiljer sig den finländska integrationspolitiken och hur den bedrivs inte mycket från undersökningens jämförelseländer Sverige och Tyskland. (Ala-Kauhaluoma m.fl., 2018.)
Som stöd för beredningen av redogörelsen genomfördes en utredning av hur invandrarnas sysselsättnings- och utbildningsvägar fungerar. Enligt utredningen har de förändringar som genomförts de senaste åren i huvudsak haft positiva effekter. I utredningen identifierades dock fem flaskhalsar för utbildnings- och sysselsättningsvägarna: brister i identifieringen och erkännandet av kunnande, brist på kundinriktning i tjänsterna, svårigheter i samband med försörjningen, diskriminering och negativa attityder mot invandrare och otillräckligt utbud av utbildnings- och sysselsättningstjänster. Enligt en enkät som genomförts för undersökningen kan invandrarnas servicevägar förbättras genom att man utvecklar den personliga vägledningen och rådgivningen, utökar utbildningsutbudet för vuxna, arbetslivsinriktad läroavtals- och rekryteringsutbildning, det kommunala serviceutbudet samt sektorsövergripande tjänster där arbets- och näringsbyråerna och läroanstalterna medverkar. (Shemeikka m.fl., 2021.)
Den finländska integrationspolitiken utvärderas också av Saukkonen i den nya boken Suomi omaksi kodiksi. En slutsats av studien är att integrationspolitiken borde förtydligas när det gäller begreppen och myndigheternas ansvar, men också i fråga om tjänsterna och det behövs bättre insyn. Saukkonen lyfter också fram många andra viktiga synpunkter på utvecklingen, bland annat att individuella behov behöver beaktas inom tjänsterna och den viktiga roll som hela samhället har för integrationsfrämjandet. (Saukkonen, 2019.)
Invandrarnas egna uppfattningar om integrationstjänsterna
Invandrarnas uppfattningar om de integrationsfrämjande tjänsterna har utretts förhållandevis litet. Den senaste och mest omfattande utredningen är en omfattande enkät från 2020 som riktades till invandrare som deltagit i integrationsutbildning som ordnats som arbetskraftsutbildning (sammanlagt 896 personer) och de som svarade på den ansåg att de integrationsfrämjande tjänsterna fungerar bra. (Karinen & Luukkonen & Korttelainen & Korhonen & Luomala 2020a.)
Enligt dem som svarade på enkäten bidrog undervisningen i finska, tillgången till rätt hälsotjänster och tryggheten i det finländska samhället mest till etableringen och livet i Finland. Många av dem som svarade lyfte fram att den integrationstid som antecknas i integrationsplanen är för kort. En del berättade att de när integrationsplanen gjordes upp inte fullt ut hade förstått det innehåll som diskuterades i fråga om den egna integrationsvägen, hur det skulle komma att påverka den egna framtiden och hur de skulle kunna ta sig vidare ut i arbetslivet efter integrationsutbildningen. (Karinen & Luukkonen & Korttelainen & Korhonen & Luomala 2020a)
De som hade vänner och som upplevde sig själva som jämlika var nöjdare med tjänsterna. Minst nöjda med tjänsterna var de högutbildade invandrarna. Som en slutsats av utredningen framfördes att fokus borde skiftas från att utveckla enskilda integrationsfrämjande tjänster till ett ”ekosystem av tjänster”. Ur individens synvinkel handlar det alltid om just hans eller hennes etablering och integration och dessa påverkas av allt som han eller hon möter. (Karinen & Luukkonen & Korttelainen & Korhonen & Luomala 2020a.)
Resultaten av en enkät som var riktad till en begränsad målgrupp kan inte generaliseras till att gälla alla invandrare. Inom ramarna för andra studier och projekt har man dessutom tagit fram kundråd, som visserligen omfattar ett relativt begränsat antal personer, men som kompletterar bilden av integrationsfrämjandets utvecklingsbehov. I exempelvis de kundpaneler för kvotflyktingar som ordnades via ett projekt för vägledning av personer med flyktingbakgrund (Pakolaistaustaisten ohjaus, 61 deltagare) lyftes mer kritiska synpunkter på tjänsterna fram än i enkäten, bland annat behoven att utveckla integrationsutbildningen, problemen med begreppet integrationstid för kunderna och kundernas erfarenheter av knapphändiga integrationsplaner och det stora avståndet till arbets- och näringsbyrån. I panelerna berättade invandrarna också om sina erfarenheter av utanförskap och rasism. (Laitinen-Saunio, 2020.)
