Hoppa till innehåll

11.5.2. Integrationsutbildning som ordnas som arbetskraftsutbildning, läsfärdighetsutbildning och grundläggande utbildning för vuxna 

Efter introduktionsperioden deltar deltagarna enligt behov i integrationsutbildning för vuxna invandrare, läskunnighetsutbildning eller grundläggande utbildning för vuxna.

Integrationsutbildning

Riksdagen (ReUB 6/2018) har krävt åtgärder för att omorganisera språkstudierna inom integrationsutbildningen på så sätt att undervisningskvaliteten garanteras och inlärningsresultaten förbättras så att de uppfyller målen för inlärningen och kraven på språkkunskaper i arbetslivet.

Som integrationsutbildning för invandrare vars läroplikt har löpt ut ordnas undervisning i finska eller svenska och vid behov undervisning i läs- och skrivfärdighet och annan undervisning, vilken främjar möjligheten att få plats i arbetslivet och fortsatt utbildning samt den samhälleliga och kulturella kompetensen och livskompetensen. I integrationsutbildningen kan det även ingå identifiering av tidigare inhämtad kompetens och erkännande av examen samt yrkesplanering och karriärvägledning. 

Det centrala innehållet i integrationsutbildningen för vuxna invandrare är undervisningen i finska eller svenska och arbetslivs- och samhällsfärdigheter samt utvecklande av den kulturella kompetensen och livskompetensen. Genomförandet av integrationsutbildningen för vuxna invandrare styrs av läroplansgrunderna från 2012, som har kompletterats med uppdaterade verksamhetsmodeller för integrationsutbildningen 2017. Läroplansgrunderna uppdateras som bäst. Läs- och skrivfärdighetsundervisningen ges i enlighet med Utbildningsstyrelsens läroplansrekommendation för vuxna invandrare som inte kan läsa eller skriva eller för dem som behöver grundläggande undervisning enligt läsfärdighetsskedet i den grundläggande undervisningen för vuxna.

Enligt nuvarande integrationslag ska integrationsutbildningen i regel genomföras som arbetskraftsutbildning enligt vad som föreskrivs i lagen om offentlig arbetskrafts- och företagsservice, men utbildningen kan också ordnas i form av frivilliga studier. Upphandlingen av integrationsutbildning som ordnas som arbetskraftsutbildning sköts av NTM-centralerna genom öppna anbudsförfaranden. Finansieringen av det fria bildningsarbetet ingår i det statsandelssystem som administreras av undervisnings- och kulturministeriet.

Integrationsutbildning som ordnas som arbetskraftsutbildning

Klientsegmentering grundad på utgångsnivån och de egna målen, modulstrukturen och arbetslivsorienteringen i integrationsutbildning som ordnas som arbetskraftsutbildning har under de senaste åren ökats, och vid ordnandet av utbildningen har man på ett flexibelt sätt kunnat svara på varierande och snabbt föränderliga behov hos regionerna och invandrarna. Informationsmaterialet från en undersökning utförd av statsrådets utrednings- och forskningsverksamhet visar att integrationsutbildningen efter reformerna upplevs som välfungerande, att modulmodellen i huvudsak upplevs vara bra och att läroplanen för integrationsutbildningen anses vara flexibel och stödja undervisningens kvalitet. (Shemeikka m.fl., 2021.) I anknytning till integrationsutbildningen har det också framkommit kritiska synpunkter på att upphandlingen grundar sig på priskonkurrens och på effekterna av detta på utbildningens kvalitet. Kvalitetssäkringen av upphandlingsprocessen har därför stärkts, och kvaliteten säkras i flera skeden, bland annat när innehålls-, lämplighets- och minimikriterier för tjänsterna fastställs, när anbud jämförs och när kvaliteten på de upphandlade tjänsterna granskas.  

Utbudet av utbildningar uppvisar i likhet med det övriga utbudet av tjänster regionala och lokala skillnader. Särskilt i huvudstadsregionen har det upphandlats integrationsutbildningar som grundar sig på olika studie- och sysselsättningsvägar exempelvis för invandrare som behöver funktionsstöd, riktar in sig på yrkesutbildning, är högutbildade eller riktar in sig på att snabbt ta sig in på arbetsmarknaden. Även i övriga regioner har man i tilltagande grad beaktat olika målgrupper i undervisningen, men det är svårt att genomföra en detaljerad segmentering av undervisningsgrupperna eftersom invandrarna är få och behoven varierar. I synnerhet för dem som behöver rehabiliterande stöd har utbudet av integrationsfrämjande utbildning inte alltid svarat på behoven. För att förbättra integrationsutbildningens tillgänglighet har användningen av webbutbildning utökats vid sidan av den utbildning som genomförs med närvarolösningar. Goda erfarenheter har erhållits vid upphandling över gränserna mellan NTM-centralernas områden. Tack vare dessa har man till exempel kunnat skapa egna webbutbildningsgrupper för högutbildade som bor i olika regioner. 

Som komplement till den integrationsutbildning som tillhandahålls som arbetskraftsutbildning behövs ett enhetligt, fritt tillgängligt och avgiftsfritt digitalt språkutbildningspaket genom vilket man skulle stödja en effektivare och snabbare integration samt målet att stärka invandrarnas delaktighet. Ett lättillgängligt material erbjuder en möjlighet att utveckla språkfärdigheterna redan före flytten till Finland oberoende av orsaken till flytten. I bästa fall skulle materialet stödja språkinlärningen medan den övriga språkutbildningen pågår samt hjälpa att uppehålla och utveckla språkkunskaperna på egen hand till exempel efter att integrationsutbildningen avslutats och vid sidan av andra studier och arbete. Läroplansgrunderna för integrationsutbildningen, som för närvarande är under omarbetning, skapar en god grund för att utveckla ett enhetligt material. Ett digitalt material som följer innehållet i läroplanen för integrationsutbildningen skulle också hjälpa invandraren att orientera och etablera sig i det nya samhället. 

Målet med insatserna för att utveckla integrationsutbildningen är att stödja övergången till arbetslivet och andra sysselsättningsfrämjande tjänster och utbildning. För att utveckla integrationsutbildningens verkningsfullhet bör man också fortsätta att stärka samarbetet och samordningen mellan integrationsutbildningen och bland annat arbets- och näringslivstjänsterna, yrkesutbildningen, högskolornas SIMHE-verksamhet och åtgärderna i Talent Boost-programmet samt arbetsgivarna och organisationerna. Vad gäller dem som behöver särskilt stöd är det också väsentligt att samordna integrationsutbildningen och social- och hälsovårdstjänsterna och att utveckla modeller som kombinerar rehabilitering och språkutbildning.

I nuläget har man inte ansett det finnas tillräckliga verktyg för att stödja studier i finska eller svenska i fråga om alla de invandrare som har bott i landet en längre tid (Shemeikka m.fl., 2021).  I valet av studerande till arbetskraftsutbildning har man prioriterat invandrare som har en giltig integrationsplan för att invandrarna ska kunna inleda sin utbildning så snart som möjligt efter ankomsten till Finland. Invandrare som har bott i Finland en längre tid antas till integrationsutbildningen i den mån det finns lediga studieplatser. 

Målnivån (B1.1) för språkfärdigheterna i den integrationsutbildning som ordnas som arbetskraftsutbildning uppnås av ungefär en tredjedel av deltagarna, och särskilt på de långsamma utbildningsvägarna kan det vara svårt att uppnå målnivån. Även om det inte går att bedöma hur verkningsfull integrationsutbildningen är enbart utifrån de nivåer på språkfärdigheterna som uppnås, bör man i utvecklingsarbetet särskilt lägga an på att förbättra nivån på de språkfärdigheter som uppnås bland annat genom tillräckliga stödåtgärder. Statens revisionsverk (SRV) har pekat på variationerna mellan olika utbildningsanordnare i fråga om verkningsfullheten för de uppnådda språkfärdighetsnivåerna. SRV menar att man genom att granska skillnaderna mellan utbildningstjänsternas producenter i fråga om de språkfärdighetsnivåer som uppnås kan effektivisera verksamheten. SRV har också lyft fram behovet att utveckla uppföljningen av konsekvenserna av integrationsutbildningen på så sätt att information som samlas i rikstäckande informationssystem kan användas bättre vid planeringen och styrningen av integrationsutbildningen och bedömningen av dess genomslag. (Statens revisionsverk, 2018.) 

I fråga om sättet att ordna integrationsutbildningen har det framlagts utvecklingsbehov som har utretts i samband med beredningen av denna redogörelse. Under beredningen övervägdes också alternativa sätt att ordna integrationsutbildningen. Det har allmänt noterats att det förekommer variationer i kvaliteten på utbildningen. Genom de utredningar som gjorts har det likväl inte varit möjligt att sluta sig till om det är fråga om enstaka fall eller om det handlar om ett problem på systemnivå, eftersom det råder olika uppfattning om hur allmänna problemen med kvaliteten på utbildningen är och om problemens art och eftersom uppgifter om hur allmänna de problem som framkommit inte finns att tillgå. Det är inte heller klart vilka konsekvenser en ändring av sättet att ordna integrationsutbildningen skulle få, eftersom det för alla sätt att ordna utbildningen har identifierats såväl fördelar som problem. Med beaktande av de ändringar i integrationsutbildningen som har bedömts vara positiva och de stora administrativa reformer som ska beredas under den pågående regeringsperioden har det ansetts ändamålsenligt att göra en mera omfattande utredning av alternativa sätt att ordna integrationsutbildningen under nästa regeringsperiod.

Enligt en utredning om invandrarnas studie- och sysselsättningsvägar utförd av statsrådets utrednings- och forskningsverksamhet kan integrationsutbildningen fås att fungera bättre genom att möjligheterna att göra den flexiblare med hänsyn till den lokala omvärlden ökas, integrationsutbildningen beaktas i kommunernas verksamhet och strategier, samarbetsstrukturerna systematiseras, undervisningsmetoderna utvecklas och integrationsutbildningen sammanlänkas bättre med vägarna till fortsatta studier och informella integrationsfrämjande fritidsaktiviteter.


Utveckling av den integrationsutbildning som ordnas som 
arbetskraftsutbildning: de viktigaste åtgärderna

  • Läroplansgrunderna för integrationsutbildningen omarbetas. 
  • Nationella kvalitetskriterier för upphandling utarbetas för att utveckla kvaliteten på utbildningen och göra den enhetligare. I dessa kriterier anges åtminstone det kunnande som krävs av lärare i integrationsutbildningen samt de minimikrav som gäller för undervisningslokaler. Som en del av det riksomfattande utvecklingsarbetet stöds också en starkare koppling mellan integrationsutbildningen och arbetslivet, det övriga utbildningssystemet, kompetens- och sysselsättningsfrämjande tjänster och ekosystem samt organisationsverksamhet. 
  • Kvaliteten på utbildningen ska förbättras och göras enhetligare i synnerhet genom fortbildning riktad till lärarna och nationellt undervisningsmaterial och annat material och genom att skapa verksamhetsmodeller för organisering av sektorsövergripande samarbete och samarbete med arbetsgivare och organisationer.  
  • För att förbättra integrationsutbildningens verkningsfullhet ska resultatbaserade upphandlingar utvecklas. De möjligheter och den nytta som ett dynamiskt upphandlingssystem ger ska utredas. 
  • Utbudet av svenskspråkig integrationsutbildning ökas så att invandrarna får faktiska möjligheter att välja integration på svenska. 
  • För att förbättra integrationsutbildningens tillgänglighet, svara på de högutbildade invandrarnas behov och trygga tillgången på svenskspråkig utbildning ska användningen av webbutbildningar ökas som komplement till den utbildning som genomförs med närvarolösningar. För de invandrare som behöver stärkt stöd ska integrationen stärkas genom att man utvecklar utbildningsmodeller som knyter samman rehabilitering och språkutbildning.
  • Särskilt i små kommuner ska man utveckla gemensamma upphandlingar för arbetskraftsservicen och kommunerna om tillgången på utbildning främjas av att utbildningsbehovet hos arbetskraftstjänsternas kunder och de invandrare som står utanför arbetskraften tillgodoses genom gemensam utbildning. 
  • Tillgången på utbildning ska förbättras för personer som har behov av integrationsutbildning men inte längre har en integrationsplan som är i kraft. 
  • Utvecklandet av ett digitalt paket för språkinlärning inleds.
  • Förslagens verkningsfullhet ska bedömas efter hand som verkställigheten framskrider. Utifrån bedömningen ska det beslutas om eventuella nya riktlinjer och åtgärder för att utveckla integrationsutbildningen under nästa regeringsperiod.

Läsfärdighetsutbildning och annan invandrarutbildning inom det fria bildningsarbetet som ingår i integrationsplanen

Utbildningen i läs- och skrivfärdighet överfördes år 2018 till undervisnings- och kulturministeriets förvaltningsområde. Läsfärdighetsutbildning ordnas vid folkhögskolor, medborgarinstitut, studiecentraler och sommaruniversitet samt som en del av den inledande fasen i den grundläggande undervisningen för vuxna. Genom reformen ville man säkerställa att den utbildning som ges invandrare bildar ett sammanhängande kontinuum även för dem som har brister i de grundläggande färdigheterna. 

Genom reformen nås också hemmaföräldrar som tidigare stod utanför utbildningen. Flexibla utbildningsformer i samband med vilka kommunen kan ordna småbarnspedagogiska tjänster är viktiga, eftersom kvinnor som sköter barn i hemmet och inte får hjälp med detta kan hamna utanför undervisningen i språk och samhällskunskap, och bristande språk- eller läsfärdigheter gör det svårare för dem att integrera sig i samhället och få arbete. Enligt en utredning utförd av Nationella centret för utbildningsutvärdering har det förekommit problem med att nå utbildningens målgrupper. Problemen handlar bland annat om att nå hemmaföräldrar och att samla en grupp av studerande som uppfyller kriterierna. (Hievanen m.fl., 2020.) 

I läsfärdighetsutbildning inom det fria bildningsarbetet kan studeranden avlägga studier i läs- och skrivfärdighet samt studier i finska och svenska flexibelt i egen takt och även på deltid. Om utbildningen har godkänts som en del av den studerandes integrationsplan tas ingen avgift ut för utbildningen, utan statsandelen är 100 procent. 

Utbudet av läsfärdighetsutbildning har under de första åren efter reformen inte varit tillräckligt. En utmaning när utbildningen ordnas inom det fria bildningsarbetet är att det anslag på 5 miljoner euro som i samband med reformen av läskunnighetsutbildningen överfördes från arbets- och näringsministeriets huvudtitel täcker bara 35 procent av finansieringsbehovet för den nuvarande utbildningsvolymen. Anslaget dimensionerades enligt situationen 2015, och då var antalet studerande i den läs- och skrivfärdighetsutbildning som ordnades som arbetskraftsutbildning 902 personer. Enligt uppgifter för 2019 var antalet studerande i de utbildningar inom det fria bildningsarbetet som hade godkänts för integrationsplaner emellertid betydligt större, nämligen 5 211 personer. 

I utbildningar inom det fria bildningsarbetet som är godkända för integrationsplaner deltar utom de som studerar läs- och skrivfärdighet också studerande som studerar enligt läroplansgrunderna för integrationsutbildning och studerande vars studier arbets- och näringsbyråerna har ansett vara integrationsfrämjande studier. Utmaningen när antalet invandrare som deltar i undervisning och deras framsteg och undervisningens verkningsfullhet följs upp, inklusive fortsatta vägar, är att dessa studerande inte klassificeras närmare när utbildningsförvaltningen samlar in information, eftersom grunden för finansieringen är den samma för alla. Det finns inte heller information om i viken utsträckning det har tillhandahållits utbildningar som på kommunens försorg har kompletterats med barnvård. 

För närvarande avhjälper en del av läroanstalterna underskottet genom att finansiera verksamheten med andra medel, men detta är inte möjligt för alla huvudmän. Det finns risk för att intresset för att ordna utbildningen minskar om storleken på statsandelen inte motsvarar utbildningsbehovet. Ovissheten när det gäller huruvida finansieringen av läsfärdighetsutbildningen fortsätter sporrar inte heller till att utveckla utbildningen

Grundläggande undervisning för vuxna

Den grundläggande utbildningen för vuxna är avsedd för personer som har överskridit läropliktsåldern och som inte har avlagt den grundläggande utbildningens lärokurs eller som till exempel har behov av att komplettera utbildning på grundläggande nivå som de har avlagt någon annanstans än i Finland eller som önskar höja betyg i enstaka läroämnen. I den inledande fasen ingår en läsfärdighetsfas avsedd för de studerande i den grundläggande utbildningen som behöver skaffa sig elementära läs- och skrivfärdigheter och numeriska basfärdigheter. 

Finansieringen av utbildningen för de invandrare som avlägger lärokursen för hela den grundläggande utbildningen och som har passerat läropliktsåldern är knuten till antalet avlagda kurser och möjliggör att verksamhet inleds utan dröjsmål samt finansiering enligt uppskattad volym. Statsandelsfinansieringen har inget anslagstak, utan statsandel betalas för samtliga avlagda kurser inom den grundläggande utbildningen för vuxna. Kommunen kan själv besluta om och i vilken omfattning den ska ordna grundläggande utbildning för vuxna. Dessutom kan undervisnings- och kulturministeriet bevilja privata aktörer tillstånd att ordna grundläggande utbildning och vid behov öka antalet platser. 

I en utredning utförd av Nationella centret för utbildningsutvärdering (2020) kom det bland annat fram att lärarna ansåg målen och innehållen i läroplansgrunderna delvis för krävande i förhållande till den tid som studerandena hade för studierna samt studiefärdigheterna och kompetensen hos studerande med invandrarbakgrund. Lärarna upplevde att de tillgängliga resurserna inte i tillräcklig grad stöder lärandet hos de invandrare som har svaga språkfärdigheter eller som behöver en långsammare utbildningsväg. Detta kommer fram särskilt i läskunnighetsfasen där studerandena behöver en tillräckligt lång studietid, undervisning i smågrupper och mera individuell undervisning. För närvarande får anordnaren ingen ersättning för omtagning av en underkänd kurs. Bland utvecklingsobjekten framkom också att innehållet i och bedömningen av undervisningen i den inledande fasen varierar mellan olika läroanstalter. (Hievanen m.fl., 2020.)    

I den grundläggande undervisningen för vuxna ska finansiering vara möjlig också för kurser som de studerande repeterar. Särskilt i läskunnighetsfasen och i den inledande fasen kan de långsammare inlärarna ha behov av att repetera kurser.


Läsfärdighetsutbildning, annan utbildning inom det fria bildningsarbetet och grundläggande undervisning för vuxna: de viktigaste åtgärderna

  • Man ska se till att finansieringen av den integrationsutbildning inom det fria bildningsarbetet som ingår i integrationsplanen är tillräcklig i förhållande till utbildningsbehovet. I finansieringssystemet för det fria bildningsarbetet ska finansieringen av utbildning som har godkänts för integrationsplaner avskiljas till en egen helhet. I samband med reformen ska finansieringssystemet för medborgarinstituten, folkhögskolorna, sommaruniversiteten och studiecentralerna utökas med nya undervisningstimmar och studerandeveckor för detta ändamål.
  • Möjligheterna att utsträcka undervisningen inom det avgiftsfria fria bildningsarbetet till personer som behöver läs- och skrivfärdighetsutbildning och behöver stärka sina basfärdigheter men inte har rätt till en integrationsplan ska utredas.
  • I den grundläggande undervisningen för vuxna ska finansiering vara möjlig också för kurser som de studerande repeterar. Särskilt i läskunnighetsfasen och i den inledande fasen kan de långsammare inlärarna ha behov av att repetera kurser.
  • Metoderna och bedömningskriterierna vid identifiering av kompetens ska göras enhetliga över hela landet genom att man skapar verktyg som ställs till läroanstalternas förfogande. Utbildningsstyrelsen ska precisera sina anvisningar för bedömning som görs vid läroanstalterna och tillhandahålla undervisningspersonalen kompletterande utbildning. Spridande av goda tillvägagångssätt ska stödjas till exempel med hjälp av en digital plattform och kompletterande utbildning för undervisningspersonalen. 
  • Utvecklandet och spridandet av flexibla genomförandemodeller som lämpar sig för bland andra föräldrar som sköter barn hemma ska stödjas med särskild hänsyn till möjligheten att kombinera utbildning och barnvård.