6.1. Laki kotoutumisen edistämisestä ja keskeiset kehittämistoimet
Kotoutumista edistävä toiminta pohjaa vuonna 2011 voimaan tulleeseen lakiin kotoutumisen edistämisestä. Laissa säädettävä kotoutumisprosessi käynnistyy alkukartoituksella, jossa selvitetään maahanmuuttajan aikaisempi koulutus, työhistoria, kielitaito, oppimisvalmiuksia sekä muut kotoutumiseen vaikuttavat seikat ja palvelutarpeet. Alkukartoitus on käynnistettävä kahden kuukauden kuluessa asiakkuuden alkamisesta tai alkukartoitusta koskevasta pyynnöstä.
Alkukartoituksen pohjalta maahanmuuttajalle laaditaan yksilöllinen kotoutumissuunnitelma, jonka laatiminen tulee käynnistää kahden viikon kuluessa alkukartoituksesta. Kotoutumislain mukaan lähtökohtana on se, että kunta ja TE-toimisto laativat kotoutumissuunnitelman yhdessä maahanmuuttajan kanssa. Usein kuitenkin kotoutumissuunnitelman laatimisesta vastaa joko kunta tai TE-toimisto yhdessä maahanmuuttajan kanssa.
Maahanmuuttajalla on oikeus kotoutumissuunnitelmaan, mikäli hän on rekisteröitynyt työttömäksi työnhakijaksi tai saa muutoin kuin tilapäisesti toimeentulotukea. Pääsääntöisesti kotoutumissuunnitelmia laaditaan työttömiksi työnhakijoiksi ilmoittautuneille maahanmuuttajille. TE-toimistossa on laadittu ensimmäisiä kotoutumissuunnitelmia viime vuosina hieman alle 8 000 vuodessa poikkeuksena vuodet 2016–2017, jolloin ensimmäisiä kotoutumissuunnitelmia laadittiin vuoden 2015 lisääntyneen turvapaikanhaun seurauksena noin 10 000 suunnitelmaa vuodessa. Sen sijaan kunnan asiakkaana oleville kotoutujille, jotka eivät välittömästi ole pyrkimässä työmarkkinoille, kotoutumissuunnitelmia ei laadita systemaattisesti, eikä myöskään soveltuvia palveluja ole tarjolla kattavasti. Ongelmana kunnissa on myös tiedon puute: kunnilla ei ole tietoa siitä, kuinka paljon suunnitelmaan oikeutettuja kunnassa on ja keitä he ovat. (Karinen, Kortelainen, Luukkonen & Jauhola, 2020c.) Kaikissa kunnissa työvoiman ulkopuolella olevista systemaattisimmin palveluita pystytään tarjoamaan pakolaistaustaisille, etenkin kiintiöpakolaisille, joiden osalta kunta usein saa etukäteistiedon kuntaan muutosta.
Kotoutumissuunnitelma voidaan laatia myös muulle kuin edellä mainitulle maahanmuuttajalle, jos hänen arvioidaan alkukartoituksen perusteella tarvitsevan suunnitelmaa kotoutumisen edistämiseksi. Ensimmäinen kotoutumissuunnitelma on laadittava viimeistään kolmen vuoden kuluttua ensimmäisen oleskeluluvan tai oleskelukortin myöntämisestä taikka oleskeluoikeuden rekisteröimisestä.
Kielitaitoa sekä työelämä- ja yhteiskuntavalmiuksia edistävä kotoutumiskoulutus on usein ensimmäinen tai keskeinen osa kotoutumissuunnitelmaa. Kotoutumissuunnitelmaan voi sisältyä myös omaehtoisia opintoja ja muita kotoutumista sekä työllistymistä edistäviä toimenpiteitä ja palveluja. Kotoutumissuunnitelman laatineen tahon eli kunnan tai TE-toimiston on seurattava suunnitelman etenemistä ja päivitettävä sitä.
Kotoutumissuunnitelmaan oikeuttava enimmäisaika on kolme vuotta ensimmäisen suunnitelman laatimisesta, mutta aikaa voidaan pidentää enintään kahdella vuodella erityisen tuen tarpeisiin vastaamiseksi. Kotoutumissuunnitelman voimassaoloaikaan viitataan ajoittain ”kotoutumisaikana”. Käsite on kuitenkin harhaanjohtava, sillä lainsäädäntö ei määrittele yhtenäistä aikaa kotoutumissuunnitelmalle vaan lähtökohtana on, että kotoutumissuunnitelman sisällöistä ja kestosta sovitaan yksilöllisten tarpeiden mukaan. Ensimmäinen suunnitelma laaditaan yleensä vuodeksi. Kotoutumissuunnitelman voimassaolo ei myöskään määritä henkilölle tarjottavien palveluiden sisältöä; kotoutumissuunnitelmaan voidaan sisällyttää laajasti erilaisia palveluita. TE-toimiston laatiman kotoutumissuunnitelman ja työllistymissuunnitelman merkittävin lainsäädännöllinen ero liittyy edellytyksiin tukea maahanmuuttajan omaehtoisia opintoja työttömyysetuudella (lisää luvussa 11.6.).
Kotoutumislaissa säädetään myös kunnan vastuulla olevasta alaikäisen kotoutumissuunnitelmasta ja perheen kotoutumissuunnitelmasta. Alaikäiselle ilman huoltajaa saapuneelle ja oleskeluluvan saaneelle kotoutumissuunnitelma on laadittava aina. Perheen kotoutumissuunnitelma tulisi tehdä etenkin silloin, kun on tarvetta tukea lapsen kehitystä vanhemmuutta vahvistamalla. Tavoitteena on ehkäistä eritahtista kotoutumista perheenjäsenten välillä ja tukea vanhempia kasvatustehtävässään.
Ruotsinkielinen kotoutuminen
Kotoutumislaki antaa maahanmuuttajille mahdollisuuden saada palveluita, joiden tarkoituksena on tukea hänen mahdollisuuksiaan hankkia riittävä suomen tai ruotsin kielen taito. Suomen tai ruotsin kielen opetusta voidaan järjestää kotoutumiskoulutuksena työvoimakoulutuksena tai omaehtoisena opiskeluna. Kansalaisuutta hakiessa on mahdollista suorittaa vaadittava yleinen kielitutkinto suomeksi tai ruotsiksi.
Ruotsinkielistä kotoutumisen edistämistä on toteutettu erityisesti Uudellamaalla, Varsinais-Suomessa ja Pohjanmaalla. Valtioneuvoston kansalliskielistrategiaa koskevan periaatepäätöksen (2012) mukaan Suomeen asettuville ulkomaalaisille tulee antaa kotoutumislain mukaisissa palveluissa järjestelmällisesti tietoa Suomen kaksikielisyydestä ja suomen ja ruotsin kielen kurssitarjonnasta sekä kaksikielisyyden merkityksestä työmarkkinoilla. Lisäksi periaatepäätöksessä suositellaan, että erityisesti kaksikielisillä paikkakunnilla aikuisten maahanmuuttajien kotoutumiskoulutuksen hankinnassa otetaan huomioon suomen ja ruotsin kielen koulutustarpeet, jotta työelämälähtöinen suomen ja ruotsin oppiminen on mahdollista. Kotoutumiskielen valinnassa tärkeää on ottaa huomioon henkilön kokonaistilanne.
Ruotsinkielisen kotoutumisen edistämisen tilaa on arvioitu Kuntaliiton selvityksessä vuodelta 2017. Selvityksessä esitetään, että tietoisuutta ruotsinkielisen kotoutumisen ja työllistymisen mahdollisuuksista tulee lisätä, ruotsinkielisen kotoutumisen toimijoiden verkostoja kehittää, ruotsinkielisiä koulutusmahdollisuuksia parantaa muun muassa digitaalisten ratkaisujen avulla sekä ruotsin ja suomen kielen rinnakkaisen oppimisen mahdollisuuksien parantamista.
Maahanmuuttajien koulutus- ja työllistymispolkujen nopeuttaminen
Maahanmuuttajien koulutus- ja työllistymispolkujen kehittämistä vahvistettiin osana PMI Sipilän hallituksen kotouttamista koskevaa toimintasuunnitelmaa ”Maahanmuuttajat kuntiin, koulutukseen ja työhön” (3.5.2016). Osana suunnitelman toimeenpanoa on toteutettu koulutus- ja palvelujärjestelmään useita eri uudistuksia:
- Kotoutumiskoulutus uudistettiin työelämälähtöisemmäksi ja eri asiakassegmentit huomioon ottavammaksi.
- Aikuisten perusopetus uudistettiin.
- Luku- ja kirjoitustaidon koulutus siirrettiin osaksi vapaan sivistystyön koulutusta vuodesta 2018 alkaen.
- Maahanmuuttajien ammatilliseen koulutukseen pääsyä nopeutettiin poistamalla yleinen kielitaitovaatimus.
- Uusi vastuukorkeakoulumalli kehitettiin tukemaan korkeakoulutettujen maahanmuuttajien osaamisen tunnistamista ja pätevöitymisen nopeuttamiseksi.
- Työvoiman ulkopuolella oleville, erityisesti kotona lapsiaan hoitaville luotiin uusi koulutusmalli.
- Maahanmuuttajien nopean työllistymisen edistämiseksi toimeenpantiin vaikuttavuusinvestointimalliin perustuva SIB-hanke (Social Impact Bond) etenkin työvoimakapeikkoaloille. Hankkeessa varat toimintaan kerättiin sijoittajilta, jotka kantavat myös hankkeen taloudellisen riskin.
- Kunnissa on kehitetty maahanmuuttajien osaamiskeskustoimintaa, jossa TE-hallinto, kunnat ja oppilaitokset ohjaavat asiakkaita joustavasti sopivaan koulutukseen ja työmarkkinoille.
Lisäksi pääministeri Marinin hallituksen toimesta on toteutettu muun muassa alla olevia toimia maahanmuuttajien kotoutumisen ja työllistymisen tehostamiseksi:
- Kuntien osaamiskeskustoiminnan kehittäminen ja laajentaminen.
- Maahanmuuttajien ohjaus- ja neuvontapalvelujen kehittäminen, saavutettavuuden parantaminen ja laadun yhdenmukaistaminen.
- Työelämän vastaanottavuuden vahvistaminen luomalla työelämän monimuotoisuusohjelma.
6.2. Kotoutumisen edistämisen arvioinnit: Myönteistä kehitystä, lisätoimia tarvitaan
Viime vuosina on julkaistu useita tutkimuksia, joista osa tarkastelee kotouttamispolitiikkaa yleisellä tasolla ja osa kohdentuu selkeämmin tiettyyn osa-alueeseen. Yksi viimeisimmistä yleisistä kotouttamispolitiikan arvioinneista on kansainvälinen kotoutumispolitiikkatoimien vertailu (MIPEX 2020), jonka mukaan Suomen järjestelmä on vertailluista 52:sta maasta toiseksi toimivin, mikä tarkoittaa Suomen osalta parannusta 3 sijaa verrattuna vuonna 2015 julkaistuun arviointiin. Suomi on menestynyt erityisesti työmarkkina-, koulutus-, poliittisen osallistumisen, pysyvien oleskelulupien ja kansalaistamisen vertailuissa. Osassa indikaattoreita Suomi ei ole ollut mukana vertailussa (mm. terveys, syrjintä).
OECD toteutti Suomen tilauksesta vuonna 2018 Suomen kotouttamispolitiikan arvioinnin, jonka mukaan viime vuosina tehty kotouttamistoimien kehittämistyö on ollut oikeansuuntaista. OECD (2018) on kuitenkin suositellut Suomea kiinnittämään huomiota muun muassa maahanmuuttajien muuta väestöä matalampaan työllisyysasteeseen, kotoutumiskoulutukselle asetetun kielitaidon tavoitetason alittaviin oppimistuloksiin ja työvoiman ulkopuolella olevien maahanmuuttajien kotoutumispalveluiden etäisyyteen työelämästä. (OECD, 2018.)
Eduskunnan tarkastusvaliokunta tilasi kotouttamisen toimivuutta käsittelevän mietinnön taustaksi Kuntoutussäätiöltä tutkimuksen kotouttamistoimien toimivuudesta. Tutkimuksen pääjohtopäätöksiä ovat, että kotoutumisen edistämisen toimivuus edellyttää kotouttamis- ja peruspalveluissa toimivien ammattilaisten osaamisen kehittämistä, koordinaatiota ja toimivia yhteistyön rakenteita sekä ammattilaisten mahdollisuuksia tarjota kotoutujalähtöistä ohjausta. Palveluiden tasolla nähdään tärkeäksi tunnistaa erilainen osaaminen ja rakentaa joustavia palvelukokonaisuuksia kaikkiin kotoutumisen vaiheisiin. Tutkimuksen mukaan suomalainen kotouttamispolitiikka ja sen toimeenpano eivät poikkea merkittävästi tutkimuksessa käytetyistä vertailumaista Ruotsista ja Saksasta. (Ala-Kauhaluoma ym., 2018.)
Selonteon valmistelun tueksi toteutettiin selvitys maahanmuuttajien työllisyys- ja koulutuspolkujen toimivuudesta. Selvityksen mukaan viime vuosina tehdyillä uudistuksilla on pääosin ollut myönteisiä vaikutuksia. Selvityksessä tunnistettiin kuitenkin viisi koulutus- ja työllistymispolkujen pullonkaulaa: osaamisen puutteellinen tunnistaminen ja tunnustaminen, palveluiden asiakaslähtöisyyden puute, toimeentuloon liittyvät haasteet, syrjintä ja kielteiset asenteet maahanmuuttajia kohtaan sekä koulutus- ja työllistymispalveluiden riittämätön tarjonta. Tutkimusta varten tehdyn kyselyn perusteella maahanmuuttajien palvelupolkuja voitaisiin parantaa kehittämällä henkilökohtaista ohjausta ja neuvontaa, lisäämällä aikuisille tarkoitettua koulutustarjontaa, työelämälähtöistä oppisopimus- ja rekrytointikoulusta, kunnan palvelutarjontaa sekä monialaisia palveluja, joissa ovat mukana TE-toimistot ja oppilaitokset (Shemeikka ym., 2021).
Suomalaista kotouttamispolitiikkaa arvioi myös Saukkonen tuoreessa kirjassaan ”Suomi omaksi kodiksi”. Tutkimuksen yhtenä johtopäätöksenä on, että kotouttamispolitiikkaa tulisi selkeyttää niin käsitteiden, viranomaisten vastuiden kuin palveluidenkin suhteen sekä läpinäkyvyyttä lisätä. Saukkonen nostaa esiin myös monia muita keskeisiä näkökulmia kehittämiseen, mm. yksilöllisten tarpeiden huomioimisen tarpeen palveluissa ja koko yhteiskunnan keskeisen roolin kotoutumisen edistämisessä. (Saukkonen, 2019.)
Maahanmuuttajien omia näkemyksiä kotoutumispalveluista
Maahanmuuttajien kotoutumista edistäviä palveluita koskevia näkemyksiä on selvitetty suhteellisen vähän. Viimeisin ja kattavin on vuonna 2020 toteutettu laaja työvoimakoulutuksena järjestettyyn kotoutumiskoulutukseen osallistuneille maahanmuuttajille (yhteensä 896 hlöä) kohdistettu kysely, johon vastanneet pitivät kotoutumista edistäviä palveluja hyvin toimivina. (Karinen & Luukkonen & Korttelainen & Korhonen & Luomala 2020a).
Suomeen asettumista ja Suomessa elämistä olivat vastaajien mielestä edistäneet eniten suomen kielen oppiminen, oikeanlaisten terveyspalveluiden saaminen ja suomalaisen yhteiskunnan turvallisuus. Useat vastaajat nostivat esiin, että kotoutumissuunnitelmaan kirjattu kotoutumisaika on liian lyhyt. Osa vastaajista kertoi, ettei ollut täysin ymmärtänyt kotoutumissuunnitelman laadinnassa, mistä sisällöistä oman kotoutumispolun kohdalla keskustellaan, miten ne tulevat vaikuttamaan omaan tulevaisuuteen ja miten vastaajat voisivat edetä kohti työelämää kotoutumiskoulutuksen jälkeen. (Karinen & Luukkonen & Korttelainen & Korhonen & Luomala 2020a.)
Vastaajat, joilla on ystäviä ja jotka kokevat itsensä yhdenvertaiseksi, olivat tyytyväisempiä palveluihin. Vähiten tyytyväisiä palveluihin olivat korkeasti koulutetut maahanmuuttajat. Selvityksen johtopäätöksenä esitettiinkin, että katse tulisi siirtää yksittäisten kotoutumista edistävien palveluiden kehittämisestä ”palveluekosysteemiin”. Yksilön näkökulmasta on kyse aina hänen asettautumisestaan ja kotoutumisestaan, johon vaikuttavat kaikki hänen kohtaamansa asiat. (Karinen & Luukkonen & Korttelainen & Korhonen & Luomala 2020a)
Yhden, rajatulle kohderyhmälle kohdistetun kyselyn tuloksia ei voida yleistää kaikkiin maahanmuuttajiin. Muiden tutkimusten ja hankkeiden ja puitteissa on lisäksi toteutettu asiakasraateja, jotka tavoittavat suhteellisen rajatun määrän ihmisiä, mutta täydentävät kuvaa kotoutumisen edistämisen kehittämistarpeista. Esimerkiksi Pakolaistaustaisten ohjaus -hankkeen kiintiöpakolaisille suunnatut asiakaspaneelit (61 osallistujaa) nostivat esiin edellä mainittua kyselyä kriittisempiä näkemyksiä palveluihin, muun muassa tarpeita kotoutumiskoulutuksen kehittämiseksi, kotoutumisaika-käsitteen ongelmallisuuden asiakkaille sekä asiakkaiden kokemuksen kotoutumissuunnitelmien suppeudesta ja TE-toimiston etäisyydestä. Maahanmuuttajat kertoivat paneeleissa myös osattomuuden ja rasismin kokemuksistaan. (Laitinen-Saunio, 2020.)
