Riksdagen har förutsatt att regeringen ser till att integreringen snabbas upp betydligt på så sätt att integrationsperioden i regel varar ett år.
Bedömning av integrationsprogrammets längd
Den tid invandraren deltar i integrationsprogrammet har bedömts med hänsyn till dess övergripande mål. Till dessa hör att stärka invandrarnas delaktighet och att påskynda övergången till arbetslivet eller sysselsättningsfrämjande tjänster och utbildning efter integrationsutbildningen. Under beredningen har en bred diskussion förts om programmets längd tillsammans med aktörer inom integrationsfrämjandet. Dessutom har befintlig forskningsbaserad kunskap använts.
Invandrarnas individuella utgångslägen och behov inverkar på hur lång tid integrationen tar. Utmaningarna med sysselsättningen på individnivå beror till exempel av flera faktorer. Centrala bland dem är utbildningsnivån och hälsorelaterade faktorer samt bland kvinnorna tidig familjebildning. Aktörerna inom integrationsfrämjandet har i samband med beredningen av redogörelsen ansett att deltagande i programmet i ett år är otillräcklig för en betydande del av invandrarna och särskilt för exempelvis dem som inte är läs- och skrivkunniga, sköter sina barn hemma eller har problem med hälsan. Å andra sidan har en målsatt tid på ett år ansetts lämplig särskilt för de integrationskunder som har goda förutsättningar för att studera och arbeta.
Tillräckliga basfärdigheter som skaffats under integrationsperioden är ofta en förutsättning för att komma in på arbetsmarknaden eller gå vidare till sysselsättningsstödjande tjänster eller fortsatt utbildning. Möjligheterna att utveckla invandrarnas kompetens är viktiga med beaktande av att det enligt prognoserna i framtiden finns allt färre jobb i Finland där man klarar sig utan utbildning. Enligt Prognostiseringsforum för kunnande (Utbildningsstyrelsen, 2020) kommer sådana arbetsuppgifter där man klarar sig utan kunskaper motsvarande minst en yrkesinriktad grundexamen i framtiden att utgöra under 5 procent av arbetsplatserna. Därför kommer kompetensutvecklingen i framtiden att få en allt större betydelse för sysselsättningen på lång sikt. Även de språkfärdigheter som krävs för sysselsättning bestäms enligt arbetsuppgifterna: för en del räcker språkfärdigheter på en lägre nivå, men till exempel i många expertuppgifter och inom social- och hälsovårdsbranschen krävs i huvudsak mera utvecklade färdigheter i finska eller svenska.
I Norden används olika modeller för främjande av integration som varierar i fråga om målsättning och varaktighet. I Danmark räcker integrationsperioden ett år, medan invandrare i Sverige får delta i etableringsprogrammet i högst 24 månader och invandrare i Norge i introduksjonsprogrammet i högst 4 år. I den samnordiska forskningen om sysselsättningen av människor med flyktingbakgrund har det observerats att sysselsättningen på kort sikt är bäst i Danmark, där integrationssystemet är utformat med sikte på snabb sysselsättning inom ett år från ankomsten till landet. På lite längre sikt förlorar Danmark emellertid sitt försprång, vilket troligen beror på att Norge och Sverige använder mera resurser för att utbilda invandrarna. Norge lyckas bättre än de övriga sysselsätta också grupper som är svårsysselsatta, det vill säga lågutbildade och kvinnor med flyktingbakgrund. Resultaten tyder på att de positiva effekterna av utbildning inte visar sig lika fort som arbetslivsorienterade åtgärder men skapar mera hållbara karriärer. (Hernes m.fl., 2019.)
Likväl kan man på basis av en undersökning i Finland (Aho & Mäkiaho, 2017) konstaterat att sannolikheten för att en invandrare sysselsätts efter integrationsperioden stiger om det bland åtgärderna har ingått arbetslivsnära tjänster såsom lönesubventioner, yrkesinriktad arbetskraftsutbildning, arbetsträning eller arbetspraktik. Det bör likväl beaktas att även deltagande i dessa tjänster i allmänhet kräver språkfärdigheter på viss nivå.
Det är väsentligt att man i främjandet av integrationen i stor utsträckning kan utnyttja fungerande tjänster och utbildningar som stöder sysselsättning och att systemet främjar en snabb övergång av invandrare till arbetsmarknaden och gör det möjligt att delta i utbildning för dem som har nytta av att utveckla sitt kunnande. Det kan finnas behov av längre utbildningsvägar såväl för invandrare med svaga basfärdigheter som för utbildade invandrare för att man ska kunna främja att de sysselsätts i arbeten som motsvarar deras utbildning. Kompetensutvecklingen inverkar också på utbudet av kunnig arbetskraft.
En av principerna bakom förslagen i redogörelsen är att integrationen av alla invandrare ska påskyndas genom att man gör tjänsterna mera behovsorienterade och betonar integrationsprogrammets individuella karaktär också i fråga om dess längd. Genom förslagen i redogörelsen ska man bättre identifiera behoven hos de invandrare som siktar på att snabbt få arbete och behöver utveckla sin kompetens eller stärka sin arbetsförmåga. Dessutom ska man kunna svara bättre på dessa behov. Genom förslagen om integrationsprogrammet påskyndas integrationen också på så sätt att det blir lättare för de invandrare som står utanför arbetskraften att få del av tjänster. För att integrationen ska kunna ske snabbare krävs också att tjänsterna och vägledningen ges tillräckliga resurser så att det blir lätt att få tillgång till tjänsterna och övergången från en tjänst till en annan eller till arbetslivet blir smidig.
Längden är individuell och högst 2 år
Den maximala längden på integrationsprogrammet ska enligt vad som sagts ovan fastställas till två år. Programmets faktiska längd är likväl individuell, och som mål bör i regel ställas en kortare tid än två år. Integrationsprogrammet ska också avslutas innan den maximala tiden har löpt ut om invandraren har förutsättningar för att gå vidare till arbetslivet eller tjänster inom det allmänna tjänstesystemet. I så fall kan de sysselsättningsfrämjande tjänsterna vid behov fortsätta inom ramen för sysselsättningsplanen.
I en utredning inom statsrådets utrednings- och forskningsverksamhet om invandrarnas utbildnings- och sysselsättningsvägar har läget bland invandrare med integrationsplan utretts 24 månader efter att de fått planen. Enligt utredningen hade ungefär hälften då arbete eller deltog i utbildning som följer efter integrationsutbildningen. En fjärdedel deltog i integrationsutbildning och lika många stod utanför arbete och utbildning. (Shemeikka m.fl. 2021.) Det bedöms således att många invandrare går vidare från integrationsprogrammet till arbetslivet eller andra sysselsättningsfrämjande tjänster innan den föreslagna maximitiden på två år löper ut. Genom sättet att fastställa integrationsprogrammets längd och övriga förslag i redogörelsen effektiviseras vidarelotsningen till arbete och studier för såväl de invandrare som har goda förutsättningar att sysselsättas som de invandrare som för närvarande har svårt att gå vidare från integrationsutbildningen eller som efter tjänsterna hamnar utanför arbetskraften.
Inom den maximala längden på två år ska övergången till arbete eller tjänster i det allmänna servicesystemet stödjas också med andra tjänster i utbildningssystemet och arbets- och näringstjänster än de som anges i innehållet i integrationsprogrammet om detta är ändamålsenligt med hänsyn till invandrarens individuella behov. Genom att utveckla de allmänna tjänsterna (avsnitt 7) och genom att ändra villkoren för stöd till frivilliga studier säkerställs att sysselsättningsfrämjandet är behovsbaserat även efter det att integrationsprogrammet har avslutats.
En del av integrationskunderna har särskilda behov som innebär att den maximala längden på två år kan antas vara otillräcklig. Programmets maximala varaktighet ska om särskilda behov föreligger kunna förlängas från två år med högst ett år och när det gäller personer utanför arbetskraften med högst två år. En förlängning av integrationsprogrammet ska grunda sig på invandrarens individuella behov, som kräver effektiviserade åtgärder och som inte kan mötas inom ramen för programmets maximala varaktighet. Grunden för förlängningen kan till exempel vara nedsatt funktionsförmåga orsakad av sjukdom, skada eller någon annan orsak, ålder, familjesituation, att personen inte är läs- eller skrivkunnig eller någon annan liknande orsak.
Vid fastställandet av den maximala giltighetstiden har det beaktats att främjandet av sysselsättningen för de invandrare som siktar på arbetsmarknaden ska kunna förlängas inom ramen för sysselsättningsplanen. För dem som står utanför arbetskraften finns det inte någon plan som ersätter integrationsplanen. Möjligheterna till flexibilitet är viktiga särskilt för de invandrare som står utanför arbetskraften så att till exempel de invandrarkvinnor som är hemma och sköter barn i högre grad kan fås att ta del av utbildning och andra behövliga tjänster.
Integrationsprogrammet bör inledas så snabbt som möjligt och senast tre år efter det att invandraren har fått sitt första uppehållstillstånd eller fått sin första uppehållsrätt registrerad. Inledningen av programmet ska kunna senareläggas och programmet ska kunna avbrytas tillfälligt om personen tillfälligt är förhindrad att delta till exempel på grund av sjukdom, skada eller moderskaps-, faderskaps- eller föräldraledighet. Deltagande i programmets tjänster, särskilt integrationsfrämjande utbildning ska likväl vara möjlig enligt prövning också för personer som har bott en längre tid i landet.
Enligt nuvarande integrationslag kan en invandrares integrationsplan vara i kraft i högst tre år, och den kan förlängas med högst två år för att motsvara särskilda behov. Riksdagen (ReUB 6/2018 rd) har för sin del föreslagit att integrationsfasen ska förkortas så att den i regel varar i ett år. Den längd på två år som föreslås för integrationsprogrammet är således kortare än integrationsplanens nuvarande längsta giltighet men längre än den integrationsperiod på ett år som riksdagen har förutsatt.
En del invandrare har behov som varar så länge att de inte kan tillgodoses inom ramen för integrationsprogrammets maximala varaktighet. Alla tar inte heller del av tjänster enligt integrationslagen under de första åren efter att de anlänt till exempel på grund av familjeledigheter, och också till exempel hälsorelaterade problem kan avbryta en integration som fått en bra början. Människohandelsoffer har en mycket utsatt ställning, och de hittar ibland sin väg till myndigheternas tjänster först efter flera år i landet.
En av principerna bakom förslagen i redogörelsen är att de särskilda integrationsfrämjande tjänsterna ska användas under den första tiden efter ankomsten. Därefter ska man tillgodose invandrarens behov i huvudsak inom det allmänna service- och utbildningssystemet. Genom förslagen i integrationsprogrammet utesluts emellertid inte möjligheten att invandrare som bott längre i Finland vid behov deltar till exempel i språkutbildning som en åtgärd i en sysselsättningsplan eller under vägledning av kommunen.
Frivilliga studier med arbetslöshetsförmån
Ändringarna i integrationsplanens varaktighet inverkar på behoven att utveckla annan lagstiftning samt tjänsterna. Detta gäller särskilt stöd för frivilliga studier med arbetslöshetsförmån. Om varaktigheten för integrationsplanen förkortas, ska villkoren för att frivilliga studier ska kunna stödjas med arbetslöshetsförmån ses över så att invandrarnas möjligheter att utveckla sin kompetens inte försvagas.
Bestämmelser om arbetssökandes frivilliga studier som stöds med arbetslöshetsförmån finns i lagen om offentlig arbetskrafts- och företagsservice (916/2012) och i integrationslagen (1386/2010). Dessutom föreskrivs det i lagen om utkomstskydd för arbetslösa (1290/2002) om bland annat studiernas förpliktande karaktär som förutsättning för att arbetslöshetsförmånen ska fortsätta att betalas ut. Enligt integrationslagen kan man i integrationsplanen tillsammans med invandraren komma överens om att stödja frivilliga studier med arbetslöshetsförmån. Frivilliga studier som bedrivs av integrationskunder kan stödjas också enligt lagen om offentlig arbetskraftsservice, om det är ändamålsenligt ur kundens synvinkel. Frivilliga studier som ingår i integrationsplanen och stöds med arbetslöshetsförmån möjliggör ett brett nyttjande av utbildningssystemets tjänster för utveckling av kunnandet.
Antalet integrationskunder vid arbets- och näringsbyråerna vars frivilliga studier stöds med arbetslöshetsförmån har vuxit stadigt. Ökningen förklaras till stor del av strukturella förändringar som utom att de ökat antalet deltagare även har gjort utbildningarna längre. Reformen av den grundläggande utbildningen för vuxna och de nya utbildningsmöjligheterna inom det fria bildningsarbetet har tillsammans med det ökade antalet invandrare lett till att antalet studerande i frivillig utbildning har vuxit sedan 2018. Grundskolestudier har sedan ingången av år 2017 kunnat avläggas med stöd av arbetslöshetsförmån under högst 48 månader. Motsvarande utbildningar, såsom utbildning i läs- och skrivfärdighet, tillhandahålls inte längre som arbetskraftsutbildning.
Av de frivilliga studier som ingick i integrationsplaner och stöddes med arbetslöshetsförmån 2018 var uppskattningsvis 60 procent utbildning i läs- och skrivfärdighet, avläggande av grundskolan eller annan integrationsutbildning. Yrkesutbildningens andel var ca 18 procent, medan den utbildning som förbereder för yrkesutbildning hade en andel på ca 17 procent. Andra utbildningar som stöddes var utbildningar som förbereder för gymnasiestudier eller högskolestudier, högskolestudier och SIB-försöket för snabb sysselsättning av invandrare.
När integrationsplanen avslutats kan den arbetssökandes frivilliga studier inte längre stödjas med arbetslöshetsförmån på det sätt som anges i integrationslagen. Frivilliga studier kan i stället stödjas med arbetslöshetsförmån på det sätt som avses i lagen om offentlig arbetskrafts- och företagsservice, men villkoren för stödet avviker i någon mån från de villkor som anges i integrationslagen. De viktigaste skillnaderna har att göra med att arbetslöshetsförmån enligt lagen om offentlig arbetskrafts- och företagsservice kan användas för att stödja endast frivilliga studier som bedrivs av personer som har fyllt 25 är, och studierna ska alltid vara heltidsstudier. Dessutom finns det skillnader i de utbildningsalternativ som kan stödjas (t.ex. språkstudier och utbildning som förbereder för yrkesutbildning kan inte till alla delar stödjas på grundval av lagen om offentlig arbetskrafts- och företagsservice).
Om personen som ska integreras när integrationstiden löper ut inte har hunnit bli klar med heltidsstudier som stöds med arbetslöshetsförmån, upphör rätten till förmånen. Stödjandet av studierna med arbetslöshetsförmån i ett sådant läge kan för närvarande inte fortsätta enligt villkoren i lagen om offentlig arbetskrafts- och företagsservice. Den nuvarande lagstiftningen gör det också svårare att svara på utmaningarna med att hitta arbete för de invandrare för vilka brister i språkfärdigheterna eller yrkeskunnandet försämrar anställbarheten och som inte längre har rätt till en integrationsplan. För en del av invandrarna kan omständigheter som sammanhänger med familjesituationen eller hälsan fördröja integrationsfrämjandet eller avbryta det, varvid det finns behov av integrationstjänster även efter det att integrationstiden har löpt ut.
De delvis överlappande möjligheterna att stödja frivilliga studier med arbetslöshetsförmån enligt lagen om offentlig arbetskrafts- och företagsservice och integrationslagen utgör en onödigt komplex helhet. Komplexiteten skulle kunna minskas genom ändring av lagstiftningen på så sätt att bestämmelserna om stöd som betalas arbetssökande för frivilliga studier baserade på utbildningsbehovet görs enhetliga och samlas i en enda lag (lagen om offentlig arbetskrafts- och företagsservice) där invandrarnas särskilda behov likväl beaktas. På detta sätt skulle man kunna åstadkomma att färre avbryter sina studier när integrationsplanen löper ut och göra förmånssystemet klarare. Detta stödjer också målen med reformen av det kontinuerliga lärandet: en höjning av kompetensnivån och en förutseende översyn av kunnandet för att utveckling i arbetet, anställning i nya uppgifter och avancemang i karriären ska bli möjligt.
När det gäller invandrarnas särskilda behov bör man till exempel fästa vikt vid behovet av språkstudier. Dessutom ska andra villkor enligt integrationslagen som avviker från lagen om offentlig arbetskrafts- och företagsservice (till exempel möjligheten att stödja studier för personer som är under 25 år samt deltidsstudier) kunna knytas till vissa studier, såsom språkstudier och grundläggande studier.
Som en snabb åtgärd skulle man kunna bedöma en ändring av integrationslagen på så sätt att integrationslagen ska tillämpas på frivilliga studier som stöds med arbetslöshetsförmån och som inletts under integrationstiden tills studierna avslutas även om integrationsplanen upphör att gälla före det, om den maximitid för stöd för studier som anges i lagen om offentliga arbetskrafts- och företagstjänster inte har löpt ut. Även arbetslöshetsförmån och kostnadsersättningar som betalas medan utbildningen varar samt studiernas bindande karaktär skulle i denna modell eventuellt kunna bevaras oförändrade tills studierna slutförs.
Integrationsprogrammets varaktighet och stöd för frivilliga studier med arbetslöshetsförmån: åtgärder
- Integrationsprogrammets varaktighet ska bestämmas individuellt och vara högst 2 år. En behövlig flexibilitet i varaktigheten införs så att invandrare som har en svagare ställning eller står utanför arbetskraften inte ställs i ett sämre läge.
- Om varaktigheten för integrationsplanen förkortas, ses villkoren för att frivilliga studier ska kunna stödjas med arbetslöshetsförmån över så att invandrarnas möjligheter att utveckla sin kompetens inte försvagas.
- Avgiftsfriheten för läs- och skrivfärdighetsutbildningen och utbildningen i grundläggande färdigheter vid läroanstalter inom det fria bildningsarbetet ändras inte om integrationsplanens giltighetstid förkortas.
