Eduskunta on edellyttänyt, että hallitus huolehtii kotouttamisen merkittävästä nopeuttamisesta siten, että kotoutumisjakso määritellään pääsääntöisesti yhden vuoden pituiseksi.
Kotoutumisohjelman keston arviointia
Kotoutumisohjelman kestoa on arvioitu suhteessa ohjelman yleisiin tavoitteisiin, joita ovat maahanmuuttajien osallisuuden vahvistaminen sekä siirtymien nopeuttaminen työelämään ja kotoutumiskoulutuksen jälkeisiin työllistymistä edistäviin palveluihin ja koulutuksiin. Valmistelun aikana kestosta on käyty laajaa vuoropuhelua kotoutumisen edistämisen toimijoiden kanssa ja hyödynnetty olemassa olevaa tutkimustietoa.
Maahanmuuttajien yksilölliset lähtökohdat ja tarpeet vaikuttavat osaltaan kotoutumisen kestoon. Esimerkiksi työllistymisen haasteita yksilötasolla selittävät useat eri tekijät, keskeisinä koulutustaso ja terveyteen liittyvät tekijät sekä varhainen perheellistyminen naisilla. Kotoutumisen edistämisen toimijat ovat selonteon valmistelun yhteydessä pitäneet ohjelman yhden vuoden kestoa riittämättömänä merkittävälle osalle maahanmuuttajista ja erityisesti esimerkiksi luku- ja kirjoitustaidottomille, kotona lapsia hoitaville maahanmuuttajavanhemmille sekä henkilöille, joilla on terveydellisiä haasteita. Toisaalta yhden vuoden tavoitetaikaa on pidetty toimivana etenkin niille kotoutuja-asiakkaille, joilla on hyvät opiskelu- ja työllistymisvalmiudet.
Riittävät, kotoutumisjakson aikana hankitut perustaidot ovat usein edellytyksenä työelämään tai muihin työllistymistä tukeviin palveluihin tai jatkokoulutukseen etenemiselle. Maahanmuuttajien osaamisen kehittämisen mahdollisuudet ovat tärkeitä huomioiden, että tulevaisuudessa Suomessa on ennusteiden mukaan yhä vähemmän työpaikkoja, joissa pärjää ilman koulutusta. Osaamisen ennakointifoorumin (Opetushallitus, 2020) mukaan tulevaisuudessa sellaisia tehtäviä, joissa selviäisi ilman vähintään ammatillisen perustutkinnon tasoista osaamista, on selvästi alle 5 prosenttia työpaikoista. Tästä johtuen osaamisen kehittämisellä on tulevaisuudessa yhä suurempi merkitys pitkän aikavälin työllistymiselle. Myös työllistymisen edellyttämä riittävä kielitaito määrittyy suhteessa työtehtäviin: osassa riittää matalampi kielitaito, mutta esimerkiksi monissa asiantuntijatehtävissä ja SOTE-alalla tarvitaan pääasiallisesti kehittyneempää suomen tai ruotsin kielen osaamista.
Pohjoismaissa on käytössä tavoitteiltaan ja kestoltaan erilaisia kotoutumisen edistämisen malleja. Tanskassa kotoutumisjakson kesto on yksi vuosi, Ruotsin asettautumisohjelman (Etableringprorammet) enimmäiskesto on 24 kuukautta ja Norjan johdanto-ohjelman (Introduksjonsprogrammet) enintään 4 vuotta. Yhteispohjoismaisessa tutkimuksessa pakolaistaustaisten työllistymisestä on havaittu, että työllisyys on lyhyellä aikavälillä suurinta Tanskassa, jossa kotouttamisjärjestelmä tähtää nopeaan työllistymiseen vuoden sisällä maahan saapumisesta. Hieman pidemmällä aikavälillä Tanskan etumatka kuitenkin katoaa, mikä puolestaan selittyy luultavimmin sillä, että Norja ja Ruotsi käyttävät enemmän resursseja maahanmuuttajien koulutukseen. Norja myös onnistuu muita maita paremmin vaikeimmin työllistyvien ryhmien – matalasti koulutettujen ja pakolaistaustaisten naisten – työllistämisessä. Tulokset viittaavat siihen, että koulutuksen positiiviset työmarkkinavaikutukset näkyvät työelämälähtöisiä toimenpiteitä hitaammin, mutta luovat kestävämpiä työuria. (Hernes ym., 2019.)
Toisaalta Suomessa tehdyn tutkimuksen (Aho & Mäkiaho, 2017) perusteella on havaittavissa, että kotoutumisajanjakson jälkeinen työllistymistodennäköisyys nousee, jos toimenpiteisiin on sisältynyt työelämää lähellä olevia palveluja kuten palkkatukea, ammatillista työvoimakoulutusta, työvalmennusta tai työharjoittelua. On kuitenkin huomattava, että myös näihin palveluihin osallistuminen edellyttää yleensä jonkinasteista kielitaitoa.
Oleellista onkin, että kotoutumisen edistämisessä pystytään laajasti hyödyntämään toimivia, työllistymistä tukevia palveluita ja koulutuksia ja että järjestelmä tukee työllistymisen valmiudet omaavien maahanmuuttajien nopeita siirtymiä työmarkkinoille ja mahdollistaa koulutukseen osallistumisen niiden osalta, jotka hyötyvät osaamisen kehittämistä. Pidempiä koulutuspolkuja saattavat tarvita yhtä lailla heikot perustaidot omaavat kuin koulutetutkin maahanmuuttajat, jotta voidaan tukea heidän työllistymistään koulutustaan vastaavalle alalla. Osaamisen kehittämisellä on vaikutusta myös osaavan työvoiman tarjontaan.
Selonteon esitysten lähtökohtana on kaikkien maahanmuuttajien kotoutumisen nopeuttaminen vahvistamalla tarvelähtöisyyttä palveluissa ja yksilöllisyyttä myös kotoutumisohjelman keston määrittelyssä. Selonteon esityksillä parannettaisiin nopeasti työhön suuntaavien, osaamisen kehittämistä tarvitsevien ja työkyvyn vahvistamista tarvitsevien maahanmuuttajien tarpeiden tunnistamista ja niihin vastaamista. Kotoutumisohjelman esityksillä nopeutetaan kotoutumista myös parantamalla työvoiman ulkopuolella olevien maahanmuuttajien pääsyä palveluihin. Kotoutumisen nopeuttaminen edellyttää myös riittävää resursointia palveluihin ja ohjaukseen, jotta pääsy palveluihin ja siirtymät palvelusta toiseen ja työelämään olisivat sujuvia.
Kesto yksilöllinen ja enintään 2 vuotta
Kotoutumisohjelman enimmäiskestoksi määriteltäisiin edellä kuvatun perusteella kaksi vuotta. Ohjelman varsinainen kesto olisi kuitenkin yksilöllinen ja tavoitteeksi tulisi lähtökohtaisesti asettaa kahta vuotta lyhempi aika. Kotoutumisohjelma tulisi myös päättää jo ennen enimmäisajan päättymistä, mikäli maahanmuuttajalla olisi valmiudet siirtyä työelämään tai yleisen palvelujärjestelmän palveluihin, jolloin työllistymisen edistämistä voitaisiin tarvittaessa jatkaa työllistymissuunnitelman puitteissa.
Maahanmuuttajien koulutus- ja työllisyyspolkuja käsitelleessä VNTEAS-hankkeessa selvitettiin kotoutumissuunnitelman saaneiden maahanmuuttajien tilannetta 24 kuukautta suunnitelman saamisen jälkeen. Selvityksen mukaan noin puolet oli 24 kuukauden kuluttua työssä tai kotoutumiskoulutusta seuraavassa koulutuksessa, ¼ kotoutumiskoulutuksessa tai vastaavassa ja ¼ työn ja koulutuksen ulkopuolella. (Shemeikka ym., 2021.) Monen maahanmuuttajan voidaankin arvioida siirtyvän esitettyä kahden vuoden enimmäisaikaa nopeammin kotoutumisohjelmasta työelämään tai muihin työllistymistä edistäviin palveluihin tai jatkokoulutukseen. Kotoutumisohjelman keston määrittelyllä ja selonteon muilla esityksillä tehostettaisiin jatko-ohjausta työhön ja koulutukseen sekä hyvät työllistymisvalmiudet omaavien maahanmuuttajien, että niiden maahanmuuttajien osalta, joilla on tällä hetkellä haasteita edetä kotoutumiskoulutuksesta tai jotka putoavat palveluista työvoiman ulkopuolelle.
Kahden vuoden enimmäiskeston puitteissa voitaisiin työhön tai yleisen palvelujärjestelmän palveluihin siirtymistä tukea myös muilla kuin kotoutumisohjelman sisällöissä määritellyillä koulutusjärjestelmän palveluilla ja TE-palveluilla, mikäli tämä olisi maahanmuuttajan yksilöllisen tarpeen perusteella tarkoituksenmukaista. Valtavirtapalveluiden kehittämisellä (kohta 7) ja uudistamalla edellytyksiä tukea omaehtoisia opintoja varmistettaisiin tarvelähtöisyys työllisyyden edistämisessä myös kotoutumisohjelman päättymisen jälkeen työllistymissuunnitelmaan siirryttäessä.
Osalla kotoutuja-asiakkaista on erityistarpeita, joiden vuoksi kahden vuoden enimmäiskeston voidaan olettaa oleva riittämätön. Ohjelman enimmäiskestoa voitaisiin erityisiin tarpeisiin vastaamiseksi pidentää kahdesta vuodesta enintään kahdella vuodella. Kotoutumisohjelman pidentämisen tulisi perustua maahanmuuttajan yksilöllisiin tarpeisiin, jotka edellyttävät tehostettuja toimenpiteitä ja joihin ei ole mahdollista vastata kotoutumisohjelman enimmäiskeston puitteissa. Pidentämisperuste voisi olla esimerkiksi sairauden, vamman tai muun syyn vuoksi alentunut toimintakyky, ikä, perhetilanne, luku- ja kirjoitustaidottomuus tai muu vastaava syy.
Enimmäisajan määrittelyssä on otettu huomioon se, että työmarkkinoille suuntavien maahanmuuttajien työllistymisen edistämistä voitaisiin jatkaa työllistymissuunnitelman puitteissa. Työvoiman ulkopuolella olevien osalta ei ole olemassa kotoutumissuunnitelmaa korvaavaa suunnitelmaa. Joustomahdollisuudet ovatkin etenkin työvoiman ulkopuolella olevien maahanmuuttajien osalta tärkeitä, jotta esimerkiksi kotona lapsia hoitavien maahanmuuttajanaisten ohjaus koulutukseen ja muihin tarvittaviin palveluihin vahvistuisi.
Kotoutumisohjelma tulisi käynnistää mahdollisimman nopeasti ja viimeistään kolmen vuoden kuluttua siitä, kun maahanmuuttaja on saanut ensimmäisen oleskeluluvan tai hänen oleskeluoikeutensa on rekisteröity. Ohjelman alkamista voitaisiin siirtää tai se voitaisiin tilapäisesti keskeyttää, mikäli henkilö olisi ollut tilapäisesti estynyt osallistumaan esimerkiksi vamman, sairauden tai äitiys-, isyys- tai vanhempainvapaan vuoksi. Ohjelman palveluihin, erityisesti kotoutumista edistävään koulutukseen osallistuminen tulisi kuitenkin harkinnan mukaan mahdollistaa myös maassa pidempään asuneille henkilöille.
Nykyisen kotoutumislain mukaan maahanmuuttajan kotoutumissuunnitelma voi olla voimassa enintään kolme vuotta ja sitä voidaan pidentää erityisiin tarpeisiin vastaamiseksi enintään kahdella vuodella. Eduskunta (TrVM 6/2018) puolestaan on esittänyt kotoutumisvaiheen lyhentämistä pääsääntöisesti yhden vuoden pituiseksi. Kotoutumisohjelman enimmäiskestoksi esitettävä kaksi vuotta olisi näin ollen lyhyempi kuin kotoutumissuunnitelman voimassaolon nykyinen enimmäiskesto, mutta pidempi kuin eduskunnan edellyttämä yhden vuoden kotoutumisjakso.
Osalla maahanmuuttajista on pidempikestoisempia tuen tarpeita kuin mihin kotoutumisohjelma enimmäiskeston puitteissa pystytään vastaamaan. Kaikki eivät myöskään osallistu maahantulon alkuvuosina kotoutumislain mukaisiin palveluihin esimerkiksi perhevapaiden vuoksi ja myös esimerkiksi terveyteen liittyvät ongelmat voivat katkaista hyvinkin käynnistyneen kotoutumisen. Ihmiskaupan uhrit ovat erityisen haavoittuvassa asemassa, ja voivat ohjautua viranomaisten palveluihin vasta useiden vuosien jälkeen maahantulosta.
Selonteon esitysten lähtökohtana on, että kotoutumisen edistämisen erityispalvelut kohdistuvat maahantulon alkuvaiheeseen, minkä jälkeen maahanmuuttajan tarpeisiin vastataan pääosin yleisen palvelu- ja koulutusjärjestelmän puitteissa. Kotoutumisohjelmaan sisältyvillä esityksillä ei kuitenkaan suljeta pois pidempään Suomessa asuneiden maahanmuuttajien mahdollisuuksia osallistua tarpeen mukaan esimerkiksi kielikoulutukseen työllistymissuunnitelman toimenpiteenä tai kunnan ohjaamana.
Omaehtoinen opiskelu työttömyysetuudella
Muutokset kotoutumissuunnitelman voimassaolon kestoon vaikuttaisivat muun lainsäädännön ja palveluiden kehittämistarpeisiin. Tämä koskee erityisesti omaehtoisen opiskelun tukemista työttömyysetuudella. Edellytyksiä tukea omaehtoisia opintoja työttömyysetuudella tulee uudistaa, mikäli kotoutumissuunnitelman voimassaolon aikaa lyhennetään, jotta maahanmuuttajien mahdollisuudet kehittää osaamistaan eivät heikkene.
Työnhakijan omaehtoisen opiskelun tukemisesta työttömyysetuudella säädetään julkisesta työvoima- ja yrityspalvelusta annetussa laissa (916/2012; JTYPL) ja kotoutumisen edistämisestä annetussa laissa (1386/2010; kotoutumislaki). Lisäksi työttömyysturvalaissa (1290/2002) säädetään muun muassa opiskelun velvoittavuudesta työttömyysetuuden jatkumisen edellytyksenä. Maahanmuuttajan kanssa voidaan kotoutumissuunnitelmassa sopia omaehtoisten opintojen tukemisesta työttömyysetuudella kotoutumislain perusteella. Kotoutuja-asiakkaan omaehtoisia opintoja voidaan tukea myös julkisesta työvoimapalvelusta annetun lain perusteella, mikäli se on asiakkaan kannalta tarkoituksenmukaista. Kotoutumissuunnitelmaan sisältyvä omaehtoinen opiskelu työttömyysetuudella mahdollistaa koulutusjärjestelmän palveluiden laaja-alaisen hyödyntämisen osaamisen kehittämisessä.
TE-toimistojen kotoutuja-asiakkaiden, joiden omaehtoisia opintoja tuetaan työttömyysetuudella, määrä on kasvanut tasaisesti. Kasvua selittävät suurelta osin rakenteelliset muutokset, jotka ovat paitsi lisänneet osallistujamääriä, myös pidentäneet koulutuksen kestoa. Aikuisten perusopetuksen uudistaminen ja vapaan sivistystyön uudet koulutusmahdollisuudet ovat yhdessä kasvaneen maahanmuuttajamäärän kanssa lisänneet omaehtoisen koulutuksen opiskelijamääriä vuodesta 2018 alkaen. Peruskouluopintoja on voinut vuoden 2017 alusta lukien opiskella työttömyysetuudella tuettuna enintään 48 kuukauden ajan. Vastaavia koulutuksia, kuten luku- ja kirjoitustaidon koulutusta, ei enää ole tarjolla työvoimakoulutuksena.
Kotoutumissuunnitelmiin sisältyvistä työttömyysetuudella tuetuista omaehtoisista opinnoista vuonna 2018 arviolta 60 % oli luku- ja kirjoitustaidon koulutusta, peruskoulun suorittamista tai muuta kotoutumiskoulutusta. Ammatillisen koulutuksen osuus oli noin 18 % ja ammatilliseen valmentavan koulutuksen noin 17 %. Muita tuettuja opintoja olivat lukiopintoihin tai korkeakouluopintoihin valmentava koulutus, korkeakouluopinnot ja maahanmuuttajien nopean työllistymisen SIB-kokeilu.
Kotoutumissuunnitelman päättymisen jälkeen työnhakijan omaehtoista opiskelua ei voida tukea työttömyysetuudella kotoutumislaissa säädetyllä tavalla. Omaehtoista opiskelua voidaan sen sijaan tukea työttömyysetuudella JTYPL:ssa tarkoitetulla tavalla, mutta tukemisen edellytykset poikkeavat jossain määrin kotoutumislaissa säädetyistä edellytyksistä. Keskeisimmät erot liittyvät siihen, että JTYPL:n mukaan työttömyysetuudella voidaan tukea vain 25 vuotta täyttäneen henkilön omaehtoista opiskelua, ja opintojen on aina oltava päätoimisia. Lisäksi eroja on tuettavissa koulutusvaihtoehdoissa (esimerkiksi kieliopintoja ja ammatilliseen koulutukseen valmentavaa koulutusta ei ole mahdollista kaikilta osin tukea JTYPL:n perusteella).
Jos kotoutujan työttömyysetuudella tuetut päätoimiset opinnot ovat kesken kotoutumisajan päättyessä, oikeus työttömyysetuuteen päättyy. Opiskelun tukemista työttömyysetuudella ei tässä tilanteessa nykyisin voida JTYPL:n mukaisin edellytyksin jatkaa. Nykyinen lainsäädäntö vaikeuttaa myös työllistymisen haasteisiin vastaamista niiden maahanmuuttajien kohdalla, joilla kielitaito tai ammatillisen osaamisen puutteet vaikeuttavat työllistymistä, mutta joilla ei ole enää oikeutta kotoutumissuunnitelmaan. Osalla maahanmuuttajista perhetilanteeseen tai terveyteen liittyvät syyt saattavat viivästyttää kotoutumisen edistämistä tai keskeyttää sen, jolloin kotoutumispalveluille on tarvetta myös kotoutumisajan päättymisen jälkeen.
JTYPL:n ja kotoutumislain osin päällekkäiset mahdollisuudet tukea omaehtoista opiskelua työttömyysetuudella muodostavat tarpeettoman monimutkaisen kokonaisuuden. Monimutkaisuutta voitaisiin pyrkiä vähentämään muuttamalla lainsäädäntöä siten, että kaikkien työnhakijoiden koulutustarpeeseen perustuvan omaehtoisen opiskelun tukemiseen sovellettaisiin yhtenäisiä, yhteen lakiin (JTYPL) koottuja säännöksiä, joissa olisi kuitenkin otettu huomioon maahanmuuttajien erityistarpeet. Tällä voitaisiin vähentää opintojen keskeyttämistä kotoutumissuunnitelman päättyessä ja selkeyttää etuusjärjestelmää. Tämä tukisi myös jatkuvan oppimisen uudistuksen tavoitteita: suomalaisten osaamistason nostoa ja osaamisen uudistamista ennakoivasti, jotta työssä kehittyminen, työllistyminen uusiin tehtäviin ja uralla eteneminen olisi mahdollista.
Maahanmuuttajien erityistarpeiden osalta tulisi huomioida esimerkiksi tarve kieliopinnoille. Lisäksi muut kotoutumislain mukaiset JTYPL:stä poikkeavat edellytykset (esimerkiksi mahdollisuus tukea alle 25-vuotiaiden opintoja sekä sivutoimista opiskelua) voitaisiin liittää tiettyihin opintoihin, esimerkiksi kieliopintoihin ja perusopintoihin.
Nopeana toimena voitaisiin arvioida kotoutumislain muuttamista siten, että kotoutumisaikana aloitettuihin omaehtoisiin työttömyysetuudella tuettuihin opintoihin sovellettaisiin kotoutumislakia opintojen päättymiseen asti kotoutumissuunnitelman voimassaolon päättymisestä huolimatta, jos julkisista työvoima- ja yrityspalveluista annetussa laissa säädettyä opiskelun tukemisen enimmäisaikaa on jäljellä. Myös koulutuksen ajalta maksettava työttömyysetuus ja kulukorvaus sekä opiskelun velvoittavuus voitaisiin tässä mallissa mahdollisesti säilyttää entisellään opintojen loppuun suorittamiseen asti.
Kotoutumisohjelman kesto ja omaehtoisten opintojen tukeminen työttömyysetuudella: toimenpiteet
- Määritellään kotoutumisohjelman kesto yksilöllisesti ja enintään 2 vuoden pituiseksi. Määritellään kestolle tarvittavat joustot niin, että heikommassa asemassa tai työvoiman ulkopuolella olevien maahanmuuttajien tilanne ei heikkene.
- Uudistetaan edellytyksiä tukea omaehtoisia opintoja työttömyysetuudella, mikäli kotoutumissuunnitelman voimassaolon aikaa lyhennetään, jotta maahanmuuttajien mahdollisuudet kehittää osaamistaan eivät heikkene.
- Luku- ja kirjoitustaidon ja perustaitojen koulutuksen maksuttomuus vapaan sivistystyön oppilaitoksissa säilytetään nykyistä vastaavasti, mikäli kotoutumissuunnitelman voimassaoloaikaa lyhennetään.
