Kotoutumislain tavoitteena on tukea ja edistää kotoutumista ja maahanmuuttajan mahdollisuutta osallistua aktiivisesti suomalaisen yhteiskunnan toimintaan sekä tasa-arvoa, yhdenvertaisuutta ja myönteistä vuorovaikutusta eri väestöryhmien kesken. Tavoitteiden toteutumiseksi viranomaisten tulee tarjota maahanmuuttajalle kotoutumista edistäviä ja tukevia toimenpiteitä ja palveluita, kuten suomen tai ruotsin kielen opetusta sekä tietoa yhteiskunnasta, sen kulttuurista sekä työllistymis- ja koulutusmahdollisuuksista erityisesti maassaolon alkuvaiheessa. Kotoutumislaissa määritelty kotoutumisprosessi ja siihen sisältyvät palvelut ovat kuitenkin verraten rajalliset suhteessa lain yhdenvertaisuutta koskeviin tavoitteisiin.
Kotoutujien ja muiden maahanmuuttajien työllisyyttä ja osallisuutta on tarpeen vahvistaa. Kotouttamispolitiikalla tai -palveluilla yksistään ei kuitenkaan voida saavuttaa vaikuttavinta lopputulosta. Väestön monimuotoistumisen myötä on entistä merkittävämpää, että yhteiskunnan rakenteita ja koko palvelujärjestelmää kehitetään huomioimaan koko väestön, myös maahanmuuttajien työllisyyden ja osallisuuden edistäminen. Keskeistä on myös, että eri toimet muodostavat toimivan kokonaisuuden ja että kotoutumisen edistämisen palveluita yhteen sovitetaan muun muassa työ- ja elinkeinopalveluiden, koulutusjärjestelmän sekä sote- ja lapsi- ja perhepalveluiden kanssa huomioiden työnantajien tarpeet ja järjestöjen vahvuudet kotoutumisen edistämisessä.
Kotouttamispolitiikan valmistelusta ja yhteensovittamisesta vastaava viranomainen valtakunnallisella tasolla on työ- ja elinkeinoministeriö. Kotouttamispolitiikan vaikuttavuuden lisäämiseksi kotoutumisen edistäminen tulee valtavirtaistaa osaksi keskeisten politiikka-alojen suunnittelua, toimeenpanoa ja kehittämistä. Hallituskausittain laadittava valtion kotouttamisohjelma ja työ- ja elinkeinoministeriön johdolla kokoontuva ministeriöiden välinen kotouttamisen yhteistyöryhmä toimivat puitteina ministeriöiden säännölliselle yhteistyölle, mikä on vahvistanut kotoutumisen edistämisen kokonaisvaltaisuutta. Myös kotoutumisen edistämisen kumppanuusohjelmatyöllä vahvistetaan yhteyttä paikallisen, alueellisen ja valtakunnallisen kotoutumista ja yhteiskunnan vastaanottavuutta edistävän työn välillä.
Kotoutumisen edistämisen valtavirtaistaminen edellyttää, että kukin viranomaisorganisaatio huomioi palveluiden suunnittelussa ja toimeenpanossa monimuotoistuneen asiakaskunnan tarpeet sekä huolehtii oman organisaationsa henkilöstön täydennyskoulutuksesta, mikä edellyttää myös riittäviä resursseja. Kotoutumisen tukeen ja osallisuuden vahvistamiseen liittyvän osaamisen tulee kuulua myös eri ammattiryhmien peruskoulutukseen. Asiakastyössä ja palveluissa valtavirtaistaminen tarkoittaa myös muun muassa palvelun saavutettavuuden varmistamista esimerkiksi tulkin käyttämisellä tarvittaessa ja edistämällä selkeän kielen ja selkokielen käyttöä monikielisyyden rinnalla. Maahanmuuttajien rekrytointi julkiselle sektorille vahvistaa monimuotoisuusosaamista ja monipuolistaa kielitaitoa palveluiden suunnittelussa ja toimeenpanossa, mikä tukee kotoutumisen edistämistä osana peruspalveluita.
Kotoutumisen edistäminen alue- ja paikallistasolla
Maahanmuutolla, monimuotoisuudella ja kansainvälisellä osaamisella on kasvava merkitys alue- ja kuntapolitiikassa sekä alueiden ja kuntien elinvoiman kehittämisessä. Kotouttamisen alueellinen suunnittelu, kehittäminen ja seuranta kuuluvat ELY-keskuksille. Lisäksi ELY-keskukset hankkivat työvoimakoulutuksena järjestettävää kotoutumiskoulutusta alueillaan ja sopivat kuntien kanssa kansainvälistä suojelua saavien kuntapaikoista. Aluehallintovirasto osallistuu toimialaansa kuuluvissa asioissa maahanmuuttajien kotoutumista edistävien toimenpiteiden ja palvelujen suunnitteluun, ohjaukseen ja valvontaan sekä huolehtii, että maahanmuuttajien tarpeet otetaan huomioon muita aluehallintoviraston toimialaan kuuluvia palveluja ja toimenpiteitä järjestettäessä. Hallituskaudella perustettavalle jatkuvan oppimisen ja työllisyyden palvelukeskukselle tullaan osoittamaan alueellisia tehtäviä ja valmistelussa tarkentuvat myös mahdolliset maahanmuuttajien palveluihin liittyvät tehtävät.
Kunnalla on voimassa olevan kotoutumislain mukaisesti yleis- ja yhteensovittamisvastuu maahanmuuttajien kotouttamisen kehittämisestä, suunnittelusta ja seurannasta paikallistasolla. Kunnan kotouttamisohjelma toimii keskeisenä kotouttamisen koordinaation ja kehittämisen välineenä.
Maahanmuuttajat ovat kuntalaisia, ja kaikki kuntien palvelut ovat myös heidän käytössään. Kunnat ovat väestörakenteeltaan kuitenkin varsin erilaisia ja toisissa kunnissa kotoutumista edistävää työtä on tehty jo useita vuosia, ja myös kunnan yleisissä palveluissa on totuttu huomioimaan maahanmuuttajien tarpeita, kun taas toisiin kuntiin on vasta viime vuosina muuttanut maahanmuuttajia tai muuttajien määrä on kasvanut. Koska maahanmuutto vaihtelee alueellisesti, on palveluiden tarpeessa, saatavuudessa ja toimivuudessa sekä palvelurakenteessa alueellisia ja paikallisia eroja. Keskeistä on kasvukeskusten erityistarpeiden rinnalla varmistaa kotoutumista edistävien palvelujen saatavuus eri puolilla Suomea, jotta suurimpiin asumiskeskuksiin keskittymisen ohella maahanmuuttajat asettuvat asumaan myös pienemmille paikkakunnille.
Kunnille myönnetään valtionosuutta kuntien valtionosuustehtäviin. Valtionosuuden laskennassa huomioidaan vieraskielisyyden perusteella määritellyt laskennalliset kustannukset. Valtionosuuksia maksetaan myös erikseen maahanmuuttajille suunnattuun koulutukseen ja opetukseen opetus- ja kulttuuritoimen rahoituslain mukaisesti.
Kuntien vuoden 2015 valtionosuusuudistuksessa tehtiin merkittävä lisäys vieraskielisyyden laskennallisiin kustannuksiin. Uudistuksessa vieraskielisyyden perusteella maksettavan laskennallisen rahoituksen osuus kymmenkertaistettiin. Tämän lisäksi vuodesta 2015 alkaen vieraskielisyys ja sen laskennalliset kustannukset ovat kasvaneet suhteellisesti enemmän kuin muiden määräytymistekijöiden. Kunnan peruspalvelujen valtionosuuden soveltamisalaan eivät kuitenkaan kuulu kotoutumislain mukaiset tehtävät. Peruspalvelujen valtionosuus kohdistuu siis ennen kaikkea vieraskielisten kuntalaisten peruspalveluiden käyttökustannuksiin, ei niinkään kotoutumista edistäviin erityispalveluihin.
Hallituksen esityksessä eduskunnalle hyvinvointialueiden perustamista ja sosiaali- ja terveydenhuollon sekä pelastustoimen järjestämisen uudistusta koskevaksi lainsäädännöksi ehdotetaan vieraskielisyyskertoimen laskentatavan muuttamista kuntien peruspalveluiden valtionosuudessa. Nykyisen laskentatavan mukaisesti kunnalle lasketaan vieraskielisyyskerroin vertaamalla vieraskielisten suhteellista osuutta maan alhaisimpaan vieraskielisten osuuteen. Sote-uudistuksen voimaantullessa vieraskielisten laskennalliset kustannukset määräytyisivät kunnan vieraskielisten absoluuttisen määrän mukaisesti. Lisäksi tulevien hyvinvointialueiden rahoituksessa on mukana vieraskielisten määrään perustuva rahoituskriteeri.
Erikseen kotoutumisen edistämisestä aiheutuvia kustannuksia korvataan kunnille pääasiassa kansainvälistä suojelua saavien osalta. Työnhakijana olevien maahanmuuttajien palvelut rahoitetaan osana julkisia työvoimapalveluita.
Palveluiden lisäksi asumisen kysymykset vaikuttavat kotoutumiseen. Kunnallisella asunto-, maa-, ja maankäyttöpolitiikalla vaikutetaan asumisen mahdollisuuksiin, asumisen hintaan sekä kohtuuhintaisen asumisen saatavuuteen kunnassa. Eduskunnalle selontekona keväällä 2021 luovutettavassa Asuntopoliittisessa kehittämisohjelmassa annetaan asuntopolitiikan toimenpide-ehdotukset vuosille 2021–2028. Ohjelman toimenteillä pyritään vastamaan asuntopolitiikan ongelmakohtiin, kuten vuokra-asuntotarjonnan riittävyyteen, asumisen kohtuuhintaisuuteen ja kasvukeskusten asuntotarjontaan sekä jatkamaan asuinalueiden kehittämistä ja segregaation ehkäisemistä. Asuinalueiden eriytymiseen ei kuitenkaan vaikuteta pelkästään asuntopolitiikan tai kaupunkisuunnittelun keinoin, vaan laaja-alaisella poikkihallinnollisella työllä, siis keskeisesti koulutus-, työllisyys-, hyvinvointi- ja tulonjakopolitiikalla eli vaikuttamalla huono-osaisuuden ja segregaation perussyihin.
Hallitusohjelmaan perustuva Lähiöohjelma 2020–2022 vastaa kaupunkien eriytymiskehitykseen vahvistamalla lähiöiden kehittämisen tietoperustaisuutta, strategisuutta ja poikkihallinnollisuutta. Ohjelmalla kehitetään asuinalueiden viihtyisyyttä, toimivuutta ja turvallisuutta sekä vahvistetaan muun muassa lähiökoulujen roolia koulutuksen tasa-arvoisuuden edistämisessä, lasten ja nuorten hyvinvointia tukevia palveluja ja eri väestöryhmien osallisuutta oman asuinalueensa suunnitteluun ja kehittämiseen.
Kotoutumisen edistämisen tietopohjaisuuden vahvistaminen
Kotoutumisen edistämisen suunnittelu ja seuranta tarvitsevat tuekseen riittävän kattavat ja säännönmukaisesti tuotetut tiedot kotoutumisen eri osa-alueista. Työ- ja elinkeinoministeriön kotouttamisen osaamiskeskus ylläpitää kotoutumisen seurantajärjestelmää, jonka indikaattoritiedot perustuvat erilaisiin rekisteri- ja kyselytietoihin. Rekisteripohjaiset tiedot päivitetään vuosittain ja kyselypohjaiset tiedot neljän vuoden välein. Seurantajärjestelmä kuvaa EU:n ja OECD:n käyttämien viitekehysten mukaisesti maahanmuuttajataustaisen väestön työmarkkina-asemaa, koulutusta ja osaamista, terveyttä ja hyvinvointia sekä osallistumista ja yhteiskunnan vastaanottavuutta. Seurantajärjestelmän pohjalta julkaistaan kotoutumisen kokonaiskatsaus hallituskausittain eli neljän vuoden välein. Viimeisin kokonaiskatsaus julkaistiin tammikuussa 2020.
Seurantajärjestelmän lisäksi kotouttamisen osaamiskeskus ylläpitää tilastotietokantaa, joka koostaa tilastotietoa maahanmuuttajataustaisen väestön rakenteesta, työssäkäynnistä, perheistä, asumisesta ja muuttoliikkeestä. Tilastotietokannan tiedot perustuvat hallinnollisiin rekistereihin, ja ne päivitetään vuosittain. Lisäksi osaamiskeskus tuottaa säännöllisesti tilastotietoa ulkomaalaisten työttömyydestä ja työvoimapoliittisiin toimenpiteisiin osallistumisesta.
Tällä hetkellä ei ole mahdollistaa tuottaa valtakunnallisia indikaattori- ja tilastotietoja kuntasektorin kotoutumispalveluista ja -poluista, sillä kunnilla ei ole käytössään valtakunnallista yhtenäistä rekisteriä, johon kotoutumista koskevaa tietoa tallennettaisiin. Tiedot tallennetaan joko kunnan sote-rekisteriin tai muuhun rekisteriin eikä tietojärjestelmillä ole tietojen yhdistämiseen tarvittavia rajapintoja keskenään eikä valtiollisten viranomaisten kanssa. Myös muiden valtiollisten viranomaisten, kuten Maahanmuuttoviraston, ylläpitämien tietojärjestelmien tietojen yhdistäminen työ- ja elinkeinoministeriön asiakastietojärjestelmien tietoihin on lainsäädännöllisten ja teknisten rajoitusten vuoksi mahdollista vain tapauskohtaisesti ja lähinnä erillistoimeksiantoina.
Myös kotoutumisen kumppanuusohjelma vahvistaa osaltaan kotoutumisen tietopohjaa lisäämällä toimijoiden välistä vuorovaikutusta. Tavoitteena on tuoda yhteen kotoutumista edistäviä toimijoita, kuten kuntia, järjestöjä, viranomaisia ja yhteisöjä muodostamaan yhteistä näkemystä kotoutumista edistävän työn kehittämistarpeista ja vahvistaa tietopohjaa yhdistämällä käytännön työssä kertynyttä osaamista tutkimustietoon. Ohjelmassa edistettävä viranomaisten ja järjestöjen yhteistyön tiivistäminen tukee myös maahanmuuttajien osallistumista kotoutumisen edistämisen tietopohjan kehittämiseen. Kumppanuusohjelmatyön tukena toteutetaan kahden vuoden välein toimijoiden yhteistyötä ja kotoutumista edistävän toiminnan kehittämistarpeita kartoittava kumppanuusbarometri.
Kotouttamispolitiikan yhteensovittaminen, valtavirtaistaminen ja seuranta: keskeiset toimenpiteet, joita tarkennetaan selonteon luvuissa 12, 13 ja 14
- Vahvistetaan kotoutumisen edistämisen valtavirtaistamista osana keskeisten politiikka-alojen suunnittelua, toimeenpanoa ja kehittämistä, etenkin työllisyys, koulutus- ja sosiaali- ja terveyspolitiikan sekä hyvinvoinnin ja terveyden edistämisen ja asuntopolitiikan ja nuoriso-, kulttuuri- ja liikuntapolitiikan.
- Vahvistetaan kotouttamispolitiikan ja alue- ja kaupunkipolitiikan yhteensovittamista. Vahvistetaan lainsäädännöllä kotoutumisen alue- ja paikallistason suunnittelun ja kuntien kotouttamisohjelmien suunnittelun linkittämistä alueiden ja kuntien muuhun politiikkasuunnitteluun samoin kuin alueiden elinvoiman ja innovaatiotoiminnan lisäämiseen.
- Vahvistetaan maahanmuuttajien työllisyyttä ja osallisuutta varmistamalla tarvittaessa sujuvat siirtymät kotoutumispalveluista koulutus- ja työllisyyspalveluihin ja muihin valtavirtapalveluihin sekä vahvistetaan palvelu- ja koulutusjärjestelmän kykyä vastata kasvavan maahanmuuttajaväestön tarpeisiin. Vahvistetaan yhteistyötä valtakunnallisella, alueellisella ja paikallisella tasolla tukemaan kotoutumista edistävien palveluiden ja toiminnan yhteensovittamista.
- Valmistellaan valtion ja metropolialueen kuntien yhteistyössä kumppanuustoimenpiteitä osana metropolipolitiikan yhteistyöryhmän työohjelman 2020–2023 toimeenpanoa.
- Vahvistetaan kotoutumisen tukeen ja osallisuuden vahvistamiseen liittyvää osaamista osana peruspalveluissa toimivan henkilöstön täydennyskoulutusta ja peruskoulutusta. Tuetaan kotoutumisen edistämisen strategisten painopisteiden toimeenpanoa työ- ja elinkeinoministeriön kotouttamisen osaamiskeskuksen ajankohtaiskoulutuksin.
- Selvitetään kuntien kotouttamisohjelmien laatimisprosesseja, sisältöjä, seurantaa ja yhteensovittamista muun muassa kuntien muiden strategioiden kanssa. Hyödynnetään tuloksia kotoutumislain uudistamisessa ja levitetään hyviä käytäntöjä.
- Tuetaan jatkuvan oppimisen ja työllisyyden palvelukeskuksen, ELY-keskusten ja muiden toimijoiden yhteistyössä maahanmuuttajille tarkoitetun kielikoulutuksen ja muun koulutuksen alueellisen tarpeen ennakointia ja tarjonnan koordinaatiota niin, että se kattaa yhdenvertaisesti eri väestöryhmät eri koulutusasteilla. Seurataan koulutuksen saatavuutta ja riittävyyttä eri kohderyhmille.
- Vahvistetaan kotoutumisen edistämisen tietopohjaa kotouttamisen osaamiskeskuksen tuottamilla selvityksillä ja koostamalla tutkimustuloksia asiantuntijoiden käyttöön.
- Vahvistetaan ruotsinkielistä kotoutumista sekä ruotsinkielisen kotoutumisen edistämisen osaamista ja tietopohjaa valtakunnallisessa osaamiskeskustoiminnassa.
- Kehitetään tietojärjestelmiä maahanmuuttajien kotoutumisprosessin seurannan ja vaikuttavuuden tehostamiseksi.
