Eduskunta on edellyttänyt, että kotouttamisen toimivuuden parantamiseksi ja nopeuttamiseksi hallitus siirtää kotouttamispalveluiden kokonaisvastuun kunnille sekä selvittää ne keinot, joiden avulla kotouttamispalveluita on riittävästi tarjolla muuallakin kuin kasvukeskuksissa.
Kotoutumisen edistämisen vastuukysymykset ovat sidoksissa käynnissä olevien rakenteellisten uudistusten, keskeisinä työllisyyden palvelurakenteen uudistamisen ja sote-hyvinvointialueiden valmisteluun. Lopulliset päätökset kotoutumisen edistämisen vastuista kytketään rakenteellisiin uudistuksiin. Työllisyyspalveluiden siirtoa kuntiin valmistellaan siten, että siirto paikallistasolle tapahtuisi vuoden 2024 aikana. Tässä vaiheessa järjestämisvastuiden osalta käytetään järjestäjätahosta riippumatonta käsitettä ”työvoimapalvelut”, jota tarkennetaan kotoutumislain uudistamisen yhteydessä.
Selontekovalmistelun yhteydessä on arvioitu vaihtoehtoisia malleja järjestää kotoutumisen edistämisen vastuut. Työmarkkinoille suuntaavien työikäisten maahanmuuttajien kotoutumisen keskeinen tavoite on työllistyminen, minkä vuoksi päävastuu työmarkkinoille suuntaavien maahanmuuttajien kotoutumisohjelman aikaisesta ohjauksesta (mukaan lukien johdantojakson järjestäminen) olisi jatkossakin perusteltua kytkeä työllisyyspalveluihin.
Työvoiman ulkopuolella olevien maahanmuuttajien kotoutumismahdollisuuksia heikentävät epäselvät viranomaisvastuut. Työvoiman ulkopuolella olevien maahanmuuttajien kotoutumisen edistämisen osalta kunnan rooli on keskeinen kunnan asukkailleen järjestämien palveluiden, muun muassa koulutuksen ja varhaiskasvatuksen kautta, minkä vuoksi kunta olisi perusteltu taho vastaamaan myös työvoiman ulkopuolella olevien ryhmien tavoittamisesta ja ohjauksesta.
Kunnalle esitettäisiin vastuuta kotoutumisohjelman aikaisesta ohjauksesta (ml. johdantojakson järjestäminen ja kotoutumissuunnitelman laatiminen) niiden maahanmuuttajien osalta, jotka saavat muuten kuin tilapäisesti toimeentulotuesta annetun lain mukaista toimeentulotukea ja työvoiman ulkopuolella olevien, kansainvälistä suojelua saavien maahanmuuttajien osalta. Esitys selkeyttäisi ja vahvistaisi kunnan vastuuta edellä mainittujen kohderyhmien kotoutumisen edistämisestä. Lisäksi työvoimapalvelut tai kunta voisivat voimassa olevaa kotoutumislakia vastaavasti käynnistää alkukartoituksen ja laatia kotoutumissuunnitelman myös sitä pyytäneelle muulle maahanmuuttajalle, jos tämän arvioidaan sitä tarvitsevan, tai ohjata henkilön osallistumaan esitettyyn johdantojaksoon. Voimassa olevaa kotoutumislakia vastaten kotoutumissuunnitelman laatineen tahon olisi aktiivisesti tarjottava maahanmuuttajalle tämän kotoutumissuunnitelmaan sisältyviä toimenpiteitä ja palveluja käytettäviksi arvioituun tarpeeseen perustuen ja osoitettujen määrärahojen rajoissa. Työvoimakoulutuksena tai omaehtoisena koulutuksena järjestettävän kotoutumiskoulutuksen järjestämisvastuisiin ei esitetä muutoksia.
Voimassa olevan kotoutumislain mukaisesti kunnalla on yleis- ja yhteensovittamisvastuu maahanmuuttajien kotouttamisen kehittämisestä sekä sen suunnittelusta ja seurannasta paikallistasolla. Kunnalla olisi jatkossakin kotoutumisen edistämisen koordinoiva rooli, mikä varmistaisi yhden tahon vastuun kotoutumisen edistämisen kokonaisuuden yhteensovittamisesta.
Käynnistyneiden työllisyyden kuntakokeilujen sekä valmistelussa olevan TE-palvelujen kunnille siirtämisen myötä kuntien vastuut kotoutumisen edistämisestä laajenevat kattamaan työttömänä työnhakijana olevien maahanmuuttajien kotoutumisen edistämisen sekä lisäävät kunnan mahdollisuuksia yhteen sovittaa työvoiman ulkopuolella olevien maahanmuuttajien palveluita myös työvoimapalveluihin sekä tätä kautta vahvistaa siirtymiä työvoiman ulkopuolelta työvoimaan. Kunnalle voitaisiinkin luoda myös vastuu siitä, että sen alueella asuvan kotoutumisohjelman kohderyhmään kuuluvan maahanmuuttajan palvelutarve tulee kokonaisvaltaisesti arvioiduksi mukaan lukien tarvittaessa ohjaus sosiaalihuollon palvelutarvearvioon ja muihin tarvittaviin palveluihin. Näin kunnalle tulisi velvollisuus varmistaa paitsi omien palveluidensa soveltuvuus ja saatavuus maahanmuuttajille myös asiakasohjaus muihin palveluihin ja palveluiden yhteensovittaminen työllisyys-, sote- ja tarvittaessa muiden palveluiden kanssa. Asiaa lopullisesti ratkaistaessa tulee kuitenkin huomioida työllisyyden edistämisen pysyvien rakenteiden valmistelun eteneminen ja resurssit tehtävän hoitamiseksi.
Kansainvälistä suojelua saavat ovat tällä hetkellä kuntien ja kuntayhtymien kotoutumispalveluiden yleisin asiakasryhmä. Kansainvälistä suojelua saavien vastaanoton järjestelyistä osa käynnistyy jo ennen henkilöiden kuntaan muuttoa ja asettautumista, ja hyvinvointia, toimintakykyä ja osallisuutta tuetaan moniammatillisesti alkaen kuntaan saapumisesta. Kunnalla olisi myös jatkossa pakolaisten kuntaan osoittamiseen ja kotoutumisen edistämiseen liittyvä vastuu koordinoida kunnassa pakolaisten vastaanoton järjestelyjä mukaan lukien asuminen ja alkuvaiheen asettautumiseen liittyvä tuki ja palvelut kuitenkin siten, että vastaanoton järjestelyissä varmistettaisiin tehokas yhteistyö hyvinvointialueiden kanssa.
Kansainvälistä suojelua saavien vastaanoton ja alkuvaiheen kotoutumisen järjestämisestä säädettäisiin kotoutumislaissa erikseen tarkentaen kunnan ja tulevan hyvinvointialueen rooleja ja vastuita. Kotoutumisesta kunnassa vastaavalla viranomaistaholla olisi jatkossakin velvoite ohjata viiveettä sosiaalihuollon palvelutarvearvioon henkilöt, joilla arvioidaan olevan sosiaalihuollon tarve. Kansainvälistä suojelua saavat henkilöt ohjattaisiin pääsääntöisesti aina sosiaalihuoltolain mukaiseen palvelutarvearvioon. Lisäksi arvioon ohjattaisiin aina myös alaikäisenä ilman huoltajaa maahan tulleet lapset ja nuoret.
Parhaillaan valmisteltava sosiaali- ja terveydenhuollon uudistus vaikuttaa myös kotoutumispalveluiden järjestämiseen erityisesti kunnissa, joissa tehtävä on osa sosiaalipalveluita tai keskitetty sote-kuntayhtymään. Uudistuksen myötä sosiaali- ja terveydenhuollon järjestäminen ja siihen liittyvä hallinto siirtyisivät pois kuntien ja kuntayhtymien päätöksenteosta sekä toimialalla kuntien palveluksessa oleva henkilöstö hyvinvointialueiden työntekijöiksi, Helsinkiä ja HUS:a lukuun ottamatta. Uudistus aiheuttaisi siten merkittäviä muutoksia kuntien ja kuntayhtymien tehtäviin ja organisaatioihin.
Sote-palveluiden ja -ammattihenkilöstön siirtyessä hyvinvointialueille kaikissa kunnissa ei ole kotoutumista edistävän työn palvelurakennetta tai tehtäviä hoitavaa henkilöstöä. Osalla alueista kuntien kotoutumispalvelut järjestetään kuntien yhteistyössä vastuukuntamallilla. Kunnalle esitettävä päävastuu työvoiman ulkopuolella olevien kotoutumisesta edellyttää todennäköisesti osassa kuntia kotoutumisesta vastaavan viranomaistahon määrittelyä, palveluiden uudelleen tarkastelua ja organisointia, kotoutumista edistävän työn määrittelyä sekä käytännön asiakastyöhön liittyviä, esimerkiksi asiakastietojärjestelmiä ja ammattihenkilöstön pätevyysvaatimuksia koskevia ratkaisuja.
Kunnilla on käytännössä vaihtelevat edellytykset järjestää kotoutumista edistäviä palveluita. Myös kotoutumisohjelman palveluita tarvitsevien henkilöiden määrissä voi olla merkittäviäkin vaihteluja vuosittain etenkin pienemmillä paikkakunnilla. Palveluiden yhdenvertaisen saatavuuden varmistamiseksi kunnat voisivat sopia kotoutumisohjelman palveluiden järjestämisestä myös jatkossa kunta- tai kuntayhtymäpohjaisilla malleilla huomioiden paikalliset ja alueelliset tarpeet.
Monialainen yhteistyö ja koordinaatio
Monialaisesti ja -ammatillisesti tuotetuilla palvelukokonaisuuksilla, kuten maahanmuuttajien osaamiskeskustoiminnalla, on voitu vastata yksilöllisiin palvelutarpeisiin kokonaisvaltaisesti. Myös työllisyyden edistämisen kuntakokeilu sekä valmisteltava työllisyyspalveluiden siirto kuntiin luovat edellytyksiä monialaisen työn vahvistamiselle.
Kotoutuja-asiakkaiden tarpeita vastaavien palvelukokonaisuuksien muodostaminen edellyttää monialaisen ja -ammatillisen yhteistyön kehittämistä, toimijaverkostojen ja kumppanuuksien rakentamista ja toimijoiden välisen tiedonkulun parantamista. Kotoutumisen edistämisen moniammatillisuuden tukeminen ja tiedonsiirtokysymykset eri viranomaisten välillä huomioidaan monialaisten palveluiden lainsäädännön kehittämistarpeita selvitettäessä. Lisäksi monialaisen ja -ammatillisen yhteistyön ja työssä tarvittavan osaamisen kehittämistä voidaan tukea KEHA-keskukseen (ELY-keskusten sekä TE-toimistojen kehittämis- ja hallintokeskus) perustettavan monialaisen työn tukirakenteen ja kotouttamisen osaamiskeskuksen koordinoiman kumppanuusohjelmatyön kautta.
Kotoutumisprosessin ja yhteistyön sujuvuuden parantamiseksi tulee kehittää myös asiakastietojen kirjaamiseen ja välittämiseen käytettäviä tietojärjestelmiä. TE-palveluilla on käytössä työllistymisprosessiin liittyvien asiakastietojen hallinnointiin valtakunnallinen URA-asiakastietojärjestelmä, jonka kautta kertyvää seurantatietoa pystytään hyödyntämään mm. palveluiden suunnittelun ja vaikuttavuuden seurannan tukena hallinnon eri tasoilla. TE-hallinnon asiakastietojärjestelmä ei kuitenkaan kaikilta osin tue kotoutumisprosessin monialaista toimeenpanoa. Järjestelmää uudistetaan parhaillaan osana laajempaa digikehittämishanketta. Myös mahdollisuuksia kehittää tai yhdenmukaistaa eri toimialoilla kotoutumisen alkuvaiheessa käytettäviä asiakastietojärjestelmiä tulee selvittää huomioiden mm. tällä hetkellä käytössä olevat järjestelmät.
Työvoimapalveluiden ja oppilaitosten välisellä yhteistyöllä varmistettaisiin, että tieto olemassa olevasta laajasta koulutustarjonnasta ja toisaalta palveluiden puutteista, kuten työssäolon aikana järjestettävästä kielenopetuksesta, valmentavasta koulutuksesta ja eri kohderyhmille erityisesti suunnatuista koulutuksista, lisääntyisi. Esimerkiksi toimivat säännölliset yhteistyöfoorumit ja alue- ja maakuntatason tarkastelu palveluista voisivat edistää paikallisen maahanmuuttajien tarpeisiin paremmin soveltuvan palvelutarjonnan suunnittelua. Tarkasteluja on tehty mm. erilaisten hankkeissa toteutettujen palvelukarttojen laatimisen kautta, mutta asiakkaille ja ammattilaisille näkyvän kokonaisuuden esille tuominen olisi tarpeellista.
Myös kotoutumista edistävien sosiaalihuollon ja muiden sote-palveluiden siirtyminen hyvinvointialueille edellyttää toimivien yhteistyökäytäntöjen kehittämistä kotoutuja-asiakkaiden palvelutarpeet huomioiden ja kunnissa kehitettävän ohjaustyön nivomiseksi selkeäksi kokonaisuudeksi suhteessa sosiaaliohjaukseen ja yleiseen sosiaalihuollon prosessiin. Erityisen tärkeää yhteisten toiminta- ja menettelytapojen luomisen arvioidaan olevan esim. lapsiperheiden palveluissa, kun osa palveluista siirtyisi hyvinvointialueille ja suuri osa, muun muassa varhaiskasvatus ja perusopetus, jäisivät edelleen kuntiin.
Järjestämisvastuut ja monialainen yhteistyö: keskeiset toimenpiteet
- Päävastuu työmarkkinoille pyrkivien työikäisten kotoutumisohjelman aikaisesta ohjauksesta (ml. johdantojakson järjestäminen ja kotoutumissuunnitelman laatiminen) olisi työllisyyspalveluilla.
- Päävastuu työvoiman ulkopuolella olevien työikäisten kotoutumisohjelman aikaisesta ohjauksesta olisi kunnalla (ml. johdantojakson ja koulutuksen järjestäminen sekä kotoutumissuunnitelman laatiminen). Erilaisilla kunta- ja kuntayhtymäpohjaisilla yhteistyömalleilla varmistetaan, että kotoutumista edistäviä palveluita on saatavilla yhdenvertaisesti.
- Kunnalla olisi vastuu kotoutumisen edistämisen palveluiden yhteensovittamisesta, ja kunnalle luotaisiin vastuu siitä, että kotoutujan palvelutarve tulee kokonaisvaltaisesti arvioiduksi. Kansainvälistä suojelua saavat tulisi ohjata pääsääntöisesti ja alaikäisinä ilman huoltajaa maahan tulleet lapset ja nuoret aina myös sosiaalihuoltolain mukaiseen palvelutarvearvioon.
- Varmistetaan monialainen yhteistyö järjestämällä johdantojakso vastuullisten viranomaisten yhteistyönä. Sekä kunnan että työllisyyspalvelun tulisi kotoutumisohjelmaa toteuttaessaan huolehtia kotoutujan ohjaamisesta tarvelähtöisesti ja viiveettä myös muiden viranomaisten esim. hyvinvointialueiden, oppilaitosten ja järjestöjen palveluihin yhteistyössä näiden kanssa.
- Säädetään kansainvälistä suojelua saavien vastaanoton ja kuntaan muuton alkuvaiheen palveluiden kunnan järjestämisvastuusta kotoutumislaissa erikseen kotoutumisohjelman järjestämisen lisäksi. Varmistetaan vastaanotossa ja alkuvaiheen palveluissa tiivis monialainen yhteistyö hyvinvointialueiden kanssa kehittämällä kunnan ja sosiaalihuollon välisiä toimintamalleja ja yhteistyökäytäntöjä.
- Otetaan kotoutumisen moniammatillisuuden edistäminen ja tiedonsiirtokysymykset eri viranomaisten välillä huomioon monialaisten palveluiden lainsäädännön kehittämistarpeita selvitettäessä.
- Kehitetään monialaisissa verkostoissa työskentelevien osaamista ja monialaisen työn koordinaatiota.
